<<< назад | зміст | вперед >>>

Мельниченко О.А., Шведун В.О. Особливості розвитку індустрії туризму в Україні

Розділ 1. Теоретичні основи розвитку індустрії туризму

1.4. Інституціональне та нормативно-правове забезпечення індустрії туризму

Якщо проаналізувати історичний розвиток центральних органів виконав­чої влади стосовно туристичної сфери, то слід зазначити, що, починаючи з кін­ця 1980-х рр. до 1989 р. в якості центрального виконавчого органу в сфері тури­зму в Україні виступало Головне управління Української РСР з іноземного ту­ризму (до 1988 р.). В період з 1989 по 1993 рр. центральна державна структура, що регулювала б діяльність у туристичній сфері, в Україні була відсутня.

Протягом 1993-1999 рр. функціонував Державний комітет України з ту­ризму, що підпорядковувався Кабінету Міністрів України. Цей орган централь­ної виконавчої влади вивів діяльність суб’єктів підприємницької діяльності в туристичній сфері з тіньового сектору, суттєво розширив асортимент і підви­щив рівень якості послуг з туризму. Слід при цьому звернути увагу на той факт, що в 1997 році Україна вступила до Всесвітньої туристичної організації.

У період з 1999 по 2001 рр. ключовим органом державної виконавчої вла­ди стосовно туристичної сфери був Державний комітет молодіжної політики, спорту та туризму. Проте, на цьому етапі не приділялося достатньо уваги роз­витку туристичної сфери на фоні просування молодіжної та фізкультурно-спортивної сфер. Відповідно, результуючі показники діяльності сфери туризму в той час були найнижчими за весь період незалежності країни.

Протягом 2001-2002 рр. в Україні діяв Державний департамент туризму, функціонування якого тривало лише півроку, тому в цей час у туристичній сфері ніяких суттєвих покращень не спостерігалося. Дещо пізніше, в період 2002-2005 рр. було створено Державну туристичну адміністрацію, яка започат­кувала низку змін в нормативно-правовій базі України стосовно регулювання діяльності щодо інвестування, порядку функціонування підприємств туристич­ного та готельного спрямування. Крім того, Державна туристична адміністрація започаткувала нормативну базу для проведення інвентаризації ресурсів, що ві­дносилися до сфери туризму та рекреації, а також для регулювання сільського туризму. На цьому ж етапі почалося вдосконалення договірно-правової бази для організації двостороннього співробітництва з країнами-членами Європей­ського Союзу. Також у 2003 р. було прийнято нову редакцію Закону України "Про туризм", розроблено Державну програму розвитку туризму на 2002- 2010 рр. і Програму розбудови туристичної інфраструктури за напрямами наці­ональної мережі міжнародних транспортних коридорів та основних транспорт­них магістралей у 2004-2010 рр.

Тенденція щодо активізації співробітництва з країнами Європейського Союзу у сфері туризму, зокрема, стосовно адаптації української нормативно-правової бази до відповідних Директив ЄС, продовжувалася в період 2006-2010 рр. Так, на цьому етапі в якості центрального органу виконавчої влади ви­ступали Міністерство культури і туризму України, а також Державна служба туризму та курортів України. При цьому слід звернути увагу на те, що в основу національного законодавства було покладено провідні норми, що містяться в актах міжнародних організацій, а також ті, що активно впроваджуються краї­нами-лідерами у сфері туризму на світовому рівні. Для цього Державна служба туризму та курортів України здійснювала низку робочих візитів до міністерств і відомств, а також інших підприємств, організацій та установ, що функціонують у сфері туризму в цих країнах, з метою докладного вивчення законодавчих, ор­ганізаційних та економічних засад функціонування туристичної індустрії.

Наприкінці 2010 р. було утворено Міністерство інфраструктури України, а також Державне агентство з туризму та курортів, які повинні були виконувати функції стосовно реалізації державної політики у сфері туризму та курортів. Проте, туристичній сфері знову не приділялося достатньо уваги виходячи з то­го, що ключовими функціями Міністерства інфраструктури України є управ­ління процесами транспортування та зв’язку [28].

Виходячи з попереднього дослідження можна зробити висновок, що про­тягом усього періоду незалежності України в державі був відсутній постійний орган центральної виконавчої влади стосовно туристичної сфери, у той же час постійні реорганізації не позначалися позитивно на її розвитку. Крім того, слід звернути увагу на те, що багато експертів роблять акцент на відсутності спеціа­льного консультативно-дорадчого органу з питань туризму при Президентові України та вважають за необхідне його створити [224].

Що стосується сучасного етапу, то суб’єкти державного управління тури­стичною сферою представлені центральними органами виконавчої влади в осо­бі Міністерства інфраструктури України та Державного агентства з туризму та курортів України, а також спеціалізованими управліннями при обласних дер­жавних адміністраціях, які, в свою чергу, є підзвітними обласним радам. Дер­жавне агентство України з туризму та курортів є центральним органом вико­навчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Мініс­трів України через Міністра інфраструктури України, оскільки Міністерство інфраструктури України є правонаступником Міністерства культури і туризму України в частині функцій з реалізації державної політики у сфері туризму.

Існуюча організаційна структура Державного агентства України з туриз­му та курортів містить такі підрозділи:

- сектор категоризації засобів розміщення;
- сектор контролю та безпеки туризму;
- сектор європейської інтеграції;
- сектор курортів та інвестиційної політики;
- відділ економіки, бухгалтерського обліку та стандартизації;
- відділ роботи з персоналом та організаційно-аналітичного забезпечення роботи Голови, діловодства та контролю;
- відділ туристичної діяльності, ліцензування та інвестиційної політики у сфері туризму;
- відділ туристичної інфраструктури та регіонального розвитку.

При Державному агентстві України з туризму та курортів функціонує Ра­да представників регіонів сфери туризму та курортів, склад якої було затвер­джено Наказом Державного агентства України з туризму та курортів від 31 жо­втня 2011 р. - №20. Крім того, в Україні існує Всеукраїнська спілка громадських організацій "Рада з питань туризму та курортів", до складу якої на нинішньому етапі входить більшість професійних асоціацій, діяльність яких стосується сфе­ри туризму та курортів на національному та регіональному рівні. Раду з питань туризму та курортів офіційно було зареєстровано 6 грудня 2007 р., проте почала вона функціонувати фактично в червні 2005 року у вигляді об’єднання колегіа­льного типу, до складу якого ввійшли 11 професійних асоціацій, що були пред­ставниками всіх сегментів туристичної індустрії України. На сучасному етапі Рада з питань туризму та курортів містить близько 20 громадських структур, які покликані представляти інтереси більше ніж 100 тисяч людей, що задіяні в ін­дустрії туризму [81]. Рада з питань туризму та курортів (рис. 1.1) являє собою об’єднання громадських організацій неприбуткового типу.

Рис. 1.1. Склад Ради з питань туризму та курортів [24]

Стосовно регіональних професійних організацій (зокрема, Причорномор­ського регіону) України, що входять до складу Ради з питань туризму та курор­тів, то вони представлені такими громадськими об’єднаннями у сфері туризму:

- Одеська Асоціація туроператорів і агентств;
- Асоціація "Туризм Одеси";
- Мико­лаївська обласна громадська організація "Туристсько-краєзнавчий клуб "Свя­тий Миколай"";
- Миколаївська обласна дитяча громадська організація "Микола­ївський союз скаутів";
- Миколаївський клуб мандрівників;
- Миколаївська облас­на молодіжна громадська організація "Миколаївський обласний осередок спіл­ки сприяння розвитку сільського зеленого туризму в Україні";
- Місцева рада з питань туризму м. Миколаєва;
- Громадська організація "Агенція регіонального розвитку Таврійського об’єднання територіальних громад”;
- Херсонська обласна молодіжна громадська організація "Центр живої історії "Олешшя"";
- Громадська організація "Громада Залізного Порту";
- Херсонське обласне відділення Спілки сприяння розвитку сільського зеленого туризму в Україні;
- Асоціація розвитку туризму Півдня України;
- Генічеська районна громадська організація "АЗОВ" (Асоціація закладів оздоровлення, відпочинку) [24].

Ключовою метою функціонування Ради з питань туризму та курортів є сприяння процесам розвитку туризму та курортів в Україні, а також здійснення захисту інтересів визначених професійних структур в туристичній сфері та їх членів на системній основі. Провідним завданням Ради з питань туризму та ку­рортів є створення в Україні розвиненого ринку туристичних продуктів, підви­щення рівня конкурентоспроможності національного туристичного продукту, створення сприятливих умов для здійснення підприємницької діяльності в ту­ристичній сфері, залучення до неї інвестицій, формування позитивного іміджу України як напрямку для здійснення туристичних подорожей. Серед основних напрямів діяльності Ради з питань туризму та курортів слід відзначити лобію-вання й ініціювання змін національної законодавчої бази, що орієнтовані на ро­звиток туризму. Ще одним важливим напрямком діяльності Ради з питань тури­зму і курортів є встановлення та підтримка взаємодії професійного сектору з органами законодавчої та виконавчої влади. У цьому контексті, відповідно до ініціативи Ради з питань туризму і курортів було сформовано громадську раду при профільному комітеті Верховної Ради України, розроблено та підписано спеціалізований меморандум стосовно співпраці Ради з питань туризму і курор­тів і Державної служби туризму і курортів України, створено громадську раду при Державній службі туризму і курортів України. Члени Ради з питань туриз­му і курортів присутні у громадських радах при різних міністерствах, до компе­тенції яких відносяться різнохарактерні питання розвитку туристичної сфери.

В структурі Ради з питань туризму і курортів присутня низка комісій та комітетів, орієнтованих на окремі напрямки розвитку сфери туризму. Зокрема, у 2008 р. були сформовані регіональні представництва Ради з питань туризму і курортів на рівні всіх областей України. Крім того, при Раді з питань туризму і курортів успішно функціонує Комітет інвесторів, який містить структури інвес­тиційного типу, що орієнтовані на реалізацію інвестиційних проектів з розвит­ку інфраструктури індустрії туризму на суму близько € 1 млрд.

Слід звернути увагу на такі найважливіші проекти, що були ініційовані та реалізовані завдяки підтримці Ради з питань туризму та курортів:

- організація щорічного форуму керівників підприємств, які відносяться до галузі готельного бізнесу: "Індустрія гостинності";
- проведення виставки-форуму всеукраїнського масштабу "Visit Ukraine", орієнтованої на демонстрацію національного туристичного продукту;
- розробка та підтримка українського порталу, що містить інформацію про туристичні продукти, "welcome-to-ukraine.info";
- просування програми, спрямованої на популяризацію потенціалу тури­зму України з інвестиційної точки зору;
- забезпечення захисту підприємств, що функціонують в туристичній ін­дустрії, від різнохарактерних порушень під час проведення перевірок контро­люючими державними органами;
- реалізація програми "Туристична палата України";
- впровадження всеукраїнської програми якості та категоризації туристи­чної сфери у професійному сенсі;
- започаткування нагородження підприємств туристичної індустрії націо­нальною премією "Партнер української туристичної індустрії".

Крім того, об’єднання, що входять до складу Ради з питань туризму та курортів, щорічно організують багато заходів професійного типу, зокрема, до них відносяться семінари, конференції, навчальні курси, виставки галузевого рівня, а також поїздки по території України та за кордон ознайомчого спряму­вання. Організації-члени Ради з питань туризму та курортів займаються видан­ням професійних періодичних журналів, а також різнохарактерної довідкової літератури для туристів. На базі Ради з питань туризму та курортів здійснюєть­ся реалізація низки програм, орієнтованих на міжнародне технічне співробітни­цтво у сфері туризму, а також програм, що забезпечують підвищення рівня під­готовки та заохочення кадрів.

Можливо співробітництво окремих підприємств, що відносяться до тури­стичної індустрії, з Радою з питань туризму та курортів як через участь в окре­мих асоціаціях галузевого рівня, так і безпосередньо завдяки участі в програмі "Туристична палата України" [81].

На сучасному етапі туристична індустрія України (зокрема, туристична індустрія Причорноморського регіону) регулюється нормативно-правовою ба­зою, яка містить такі основні категорії державні документи: Закони України; Укази Президента України; Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; відомчі нормативно-правові акти.

Зокрема, варті уваги такі Закони України:

- Про зовнішньоекономічну діяльність (від 16 квітня 1991 р. - №959-XII);
- Про захист прав споживачів (від 12 травня 1991 р. - №1023-XII);
- Про охорону навколишнього природного середовища (від 25 червня 1991 р. - №1264-XII);
- Про господарські товариства (від 19 вересня 1991 р. - №1576-XII);
- Про державний кордон України (від 04 листопада 1991 р. - №1777-XII);
- Про природно-заповідний фонд України (від 16 червня 1992 р. - №2456-XII);
- Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України (від 21 січня 1994 р. - №3857-XII;
- Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті (від 23 вересня 1994 р. - №185/94-ВР);
- Про страхування (від 07 березня 1996 р. - №85/96-ВР).

- Про рекламу (від 03 липня 1996 р. - №270/96-ВР);
- Про курорти (від 05 жовтня 2000 р. - №2026-III);
- Про туризм (від 18 листопада 2003 р. - №1282-IV);
- Про міжнародні договори України (від 29 червня 2004 р. - №1906-IV);
- Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарсь­кої діяльності (від 05 квітня 2007 р. - №877-V);
- Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства (від 22 вересня 2011 р. - №3773-VI);
- Про внесення змін до Закону України "Про туризм" щодо надання тури­стичних послуг (від 9 лютого 2012 р. - №4385-VI);
- Про ліцензування певних видів господарської діяльності (від 02 березня 2015 р. - №222-19).

Виходячи з наведеного переліку слід зазначити, що туристична діяльність регулюється як нормативно-правовими актами спеціального законодавства, так і нормативно-правовими актами загального законодавства.

Серед Указів Президента України, які тією чи іншою мірою упорядкову­ють розвиток вітчизняної індустрії туризму, слід виділити такі:

- Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів вико­навчої влади у сфері зовнішніх відносин (від 18 вересня 1996 р. - №841);
- Про день туризму (від 21 вересня 1998 р. - №1047/98);
- Про основні напрямки розвитку туризму в Україні до 2010 року (від 10 серпня 1999 р. - №973/99;
- Про підтримку розвитку туризму в Україні (від 02 березня 2001 р. - №127/2001;
- Про заходи щодо забезпечення реалізації державної політики у галузі туризму (від 14 грудня 2001 р. - №1213/2001);
- Питання Державної туристичної адміністрації України (від 11 квітня 2002 р.) № 331/2002;
- Про Положення про Державне агентство України з туризму та курортів (від 08 квітня 2011 р. - №444/2011;
- Про Положення про Міністерство культури України (від 15 вересня 2013 р. - №388/2011;
- Про внесення змін до Указів Президента України від 08 квітня 2011 р. - №444 та від 12 травня 2011 р. - №581 (від 22 жовтня 2013 р. - №578/2013).

Розвиток вітчизняної індустрії туризму регулюється наступними Поста­новами Кабінету Міністрів України:

- Про затвердження Положення про порядок укладення, виконання та де­нонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру (від 17 черв­ня 1994 р. - №422);
- Про затвердження переліку органів ліцензування (від 14 листопада 2000 р. - №1698);
- Про затвердження Порядку створення і ведення Державного кадастру природних територій курортів (від 23 травня 2001 р. - №562);
- Про строк дії ліцензії на провадження певних видів господарської дія­льності, розміри і порядок зарахування плати за її видачу (від 29 листопада 2000 р. - №1755);
- Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про ви­дачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності (від 04 липня 2001 р. - №756);
- Про затвердження державної програми розвитку туризму на 2002-2010 роки (від 29 квітня 2002 р. - №583);
- Про порядок участі центральних органів виконавчої влади у діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна (від 19 вересня 2002 р. - №1371);
- Про затвердження Програми розбудови туристичної інфраструктури за напрямами національної мережі міжнародних транспортних коридорів та осно­вних транспортних магістралей у 2004-2010 роках (від 12 травня 2004 р. - №612);
- Про затвердження Порядку надання послуг з тимчасового розміщення (проживання) (від 15 березня 2006 р. - №297);
- Про затвердження Порядку встановлення категорій готелям та іншим об’єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання) (від 29 липня 2009 р. - №803);
- Про затвердження Державної цільової програми підготовки та прове­дення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу (від 14 квітня 2010 р. - №357);
- Деякі питання надання Державною інспекцією з безпеки на наземному транспорті, Державною авіаційною службою, Державною інспекцією з безпеки на морському та річковому транспорті, Державним агентством з туризму та ку­рортів і капітанами морських торговельних портів платних адміністративних послуг (від 09 червня 2011 р. - №929);
- Про затвердження Державної цільової соціальної програми розвитку в Україні спортивної та туристичної інфраструктури у 2011-2022 роках (від 29 червня 2011 р. - №707;
- Про затвердження режиму округу і зон санітарної охорони курорту Скадовськ (від 25 квітня 2012 р. - №332);
- Про затвердження Порядку доведення до споживачів інформації про вид об’єкта туристичної інфраструктури та його категорію (від 03 липня 2013 р. - №470);
- Про затвердження Порядку відбору проектних (інвестиційних) пропо­зицій та інвестиційних проектів, для розроблення або реалізації яких надається державна підтримка (від 13 листопада 2013 р. - №835).

Регуляторний вплив Уряду також здійснюється завдяки виконанню на­ступних Розпоряджень Кабінету Міністрів України:

- Про віднесення об’єктів права державної власності до сфери управління Державної туристичної адміністрації (від 28 лютого 2002 р. - №84);
- Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку туриз­му та курортів на період до 2022 року (від 01 серпня 2013 р. - №638);
- Про затвердження переліку пріоритетних галузей економіки (від 14 серпня 2013 р. - №843-р);
- Про затвердження плану заходів щодо утвердження позитивного іміджу України, поширення інформації про її туристичний потенціал у державах, які представлені у Міжнародному олімпійському комітеті і Міжнародному параолімпійському комітеті (від 07 листопада 2013 р. - №888-р).

Серед Відомчих нормативно-правових актів, що регулюють функціону­вання туристичної індустрії, слід зупинитися на таких:

- Наказ Державного агентства України з туризму та курортів "Про за­твердження Стандарту надання адміністративної послуги з видачі, переоформ­лення, видачі дубліката ліцензії та видачі копії ліцензії на провадження туроператорської діяльності" (від 28 грудня 2011 р. - №44);
- Наказ Державного агентства України з туризму та курортів "Про за­твердження Орієнтованого плану проведення консультацій з громадськістю на 2012 рік" (від 06 лютого 2012 р. - №15);
- Наказ Міністерства інфраструктури України "Про затвердження форми свідоцтва про встановлення категорії готелю" (від 23 січня 2012 р. - №28);
- Наказ Державного агентства України з туризму та курортів "Про за­твердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Держ-туризмкурорті" (від 14 квітня 2012 р. - №44);
- Наказ Державного агентства України з туризму та курортів "Про складу Ради туристичних міст України" (від 20 квітня 2012 р. - №47);
- Наказ Державного агентства України з туризму та курортів "Про за­твердження складу Громадської ради при Держтуризмкурорті" (від 21 червня 2012 р. - №73);
- Наказ Державного агентства України з туризму та курортів "Про за­твердження Орієнтовного плану проведення консультацій з громадськістю на 2013 рік" (від 29 грудня 2012 р. - №151);
- Наказ Міністерства інфраструктури України "Про затвердження Ліцен­зійних умов провадження туроператорської діяльності" (від 10 липня 2013 р. - №465);
- Наказ Міністерства інфраструктури України "Про затвердження Поряд­ку здійснення контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження туроператорської діяльності та форми акта проведення планової (позапланової) перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов" (від 10 липня 2013 р. - №466);
- Наказ Державного агентства України з туризму та курортів "Про за­твердження Плану перевірок додержання ліцензіатами Ліцензійних умов про­вадження тур операторської діяльності на ІV квартал 2013 року" (від 24 вересня 2013 р. - №102);
- Наказ Міністерства внутрішніх справ України та Міністерства інфра­структури України "Про затвердження Порядку здійснення прикордонного кон­тролю організованих груп пасажирів у пунктах пропуску через державний кор­дон для морського та автомобільного сполучення" (від 10 жовтня 2013 р. - №969/787);
- Наказ Міністерства інфраструктури України "Про затвердження Поло­ження про комісію з апеляцій, яка розглядає спірні питання, що виникають під час встановлення категорій готелям та іншим об’єктам, що призначаються для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання)" (від 08 жовтня 2013 р. - №779);
- Наказ Міністерства інфраструктури України "Про внесення змін до на­казу Державної туристичної адміністрації України" (від 11 листопада 2013 р. - №896);
- Наказ Державної туристичної адміністрації України "Про затвердження Правил користування готелями й аналогічними засобами розміщення та надан­ня готельних послуг" (від 16 березня 2004 р. - №19);
- Наказ Державного агентства України з туризму та курортів "Про за­твердження Плану перевірок додержання ліцензіатами Ліцензійних умов про­вадження тур операторської діяльності на ІI квартал 2014 року" (від 24 березня 2014 р. - №39).

Загалом слід відмітити, що останнім часом національне законодавство щодо державного регулювання розвитку туристичної індустрії систематично змінюється. Зокрема, згідно Наказу Міністерства економічного розвитку і тор­гівлі України "Щодо скасування обов’язкової сертифікації готельних послуг та послуг харчування" (від 30 липня 2012 р. - №876), втратили чинність такі норма­тивні документи:

- Наказ Державного комітету України по стандартизації, метрології та сертифікації "Про затвердження Правил обов’язкової сертифікації послуг з тимчасового розміщення (проживання) та Правил обов’язкової сертифікації по­слуг харчування" (від 27 січня 1999 р. - №37);
- Наказ Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики "Про внесення змін до наказу Держстандарту України" (від 03 вересня 2007 р. - №207);
- Наказ Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики "Про внесення змін до Правил обов’язкової сертифікації послуг з тимчасового розміщення (проживання)" (від 17 червня 2010 р. - №238).

29 квітня 2002 р. було ухвалено Постанову Кабінету Міністрів України "Про затвердження державної програми розвитку туризму на 2002-2010 роки" № 583. Основною метою Програми було створення конкурентоспроможного на міжнародному ринку національного туристичного продукту, здатного максима­льно задовольнити туристичні потреби населення країни, забезпечення на цій основі комплексного розвитку регіонів за умови збереження екологічної рівно­ваги та культурної спадщини. Виходячи зі стратегічної важливості цієї Програ­ми та спираючись на неї, обласними державними адміністраціями багатьох об­ластей України були прийняті програми, подібні за змістом. На сьогодні ця Програма є стратегічно важливим документом в сфері розвитку туризму [187].

<<< назад | зміст | вперед >>>