Туристическая библиотека
  Главная Книги Статьи Методички Диссертации Отчеты ВТО Законы Каталог Поиск отелей Реклама Контакты
Теория туризма
Философия туризма
Право и формальности в туризме
Рекреация и курортология
Виды туризма
Агро- и экотуризм
Экскурсионное дело
Экономика туризма
Менеджмент в туризме
Управление качеством в туризме
Маркетинг в туризме
Инновации в туризме
Транспортное обеспечение в туризме
Государственное регулирование в туризме
Туристские кластеры
ИТ в туризме
Туризм в Украине
Карпаты, Западная Украина
Туризм в Крыму
Туризм в России
101 Отель - бронирование гостиниц
Туризм в Беларуси
Международный туризм
Туризм в Европе
Туризм в Азии
Туризм в Африке
Туризм в Америке
Туризм в Австралии
Краеведение, странове-
дение и география туризма
Музееведение
Замки, крепости, дворцы
История туризма
Курортная недвижимость
Гостиничный сервис
Ресторанный бизнес
Анимация и организация досуга
Автостоп
Советы туристам
Туристское образование
Другие

Овсепян Жанна Иосифовна
Государство и право. - 1997.

Развитие законодательства о свободных экономических зонах в России

В мире накоплен достаточно большой опыт функционирования свободных эконо­мических зон (СЭЗ), создаваемых с целью развития экспорта. В них вводится особый благоприятный режим для иностранного капитала. Подобные экономические зоны известны государственно-правовой практике США Франции, Мексики, Ирландии, КНР, Южной Кореи и других стран. Они во многом обеспечили экономический подъем новых индустриальных стран Азии, называемых азиатскими "тиграми".

Первые попытки учреждения СЭЗ в России

Можно выделить две "волны" создания СЭЗ в РФ. К этой идее впервые обрати­лись в 1990-1991 гг., когда были изданы два постановления Верховного Совета РСФСР "О создании зон свободного предпринимательства" (от 14 июля и 13 сентября 1990 г.) и "О создании в Приморском крае в районе г. Находки свободной эконо­мической зоны" (от 24 октября 1990 г.), а также постановление Президиума Вер­ховного Совета РСФСР "О создании свободной экономической зоны "Сахалин" (от 27 мая 1991 г.). В соответствии с этими нормативными актами было объявлено об обра­зовании СЭЗ на территориях: Ленинграда, Выборга Ленинградской области, Примор­ского края, включая г. Находку, Калининградской, Сахалинской ("Сахалин"), Читин­ской ("Даурия"), Кемеровской ("Кузбасс") и Новгородской областей, Алтайского края, Еврейской автономной области, ("ЕВА") г. Зеленограда Московской области. Инте­ресно, что только одна из выделенных в 1991 г. СЭЗ (Еврейская автономная область) представляла собой территорию национального субъекта Российской Федерации, а во всех остальных случаях - административно-территориальные единицы (ныне они являются региональными субъектами Федерации либо сохранили статус администра­тивно-территориальных единиц). От большинства первых СЭЗ остались лишь одни названия, поскольку отсутствовали объективные условия для реального функциони­рования территорий в новом статусе. А это, как минимум, два критерия, которые делают территорию "привлекательной" для иностранных инвесторов: во-первых, вы­годное экономико-географическое положение (т.е. вблизи какого-то большого города, где есть емкий рынок, значительный научно-технический потенциал и откуда удобно проникать в близлежащие государства и регионы); во-вторых, в этой зоне "должна быть нормальная деловая и производственная структура - от дорожной, энер­гетической, канализационной сети, аэродрома или порта до банков, связи, соци­альных условий, которые отвечали бы средним мировым стандартам". Наличие лишь одной предпосылки - природных ресурсов (нефть, золото или алмазы), которая во многих случаях только и принималась во внимание при первой попытке создания СЭЗ в РСФСР, - оказалось недостаточным для привлечения иностранных инвесто­ров. Более того, специалисты отмечали непродуктивность идеи передачи на откуп иностранному капиталу эксплуатации природных ресурсов на условиях льготного налогообложения, поскольку во всем мире подобное не только не делается, но с этого вида деятельности взимаются еще и дополнительные (помимо прочих) налоги. Если Находка, расположенная в непосредственной близости от Японии, Кореи, Ки­тая, район Калининграда, являющийся западными воротами России, и регион Санкт-Петербурга, имеющий огромный городской потенциал, соответствовали исходным критериям формирования рентабельных СЭЗ, то, допустим, Алтайский край с тер­риторией 262 тыс. кв. км или Читинская область, раскинувшаяся на 432 тыс. кв. км, которые требовали больших средств для создания инфраструктуры, не были столь привлекательными с точки зрения получения прибыли для западных предпринимателей.

Правовой статус первых территорий, объявленных СЭЗ, определялся посред­ством подзаконного нормотворчества. По десяти (из 12) СЭЗ, юридически введенных в 1990-1991 гг., кроме указанных постановлений ВС РСФСР и его Президиума были приняты восемь (в основном по каждой СЭЗ в отдельности - Ленинграду и Выборгу Ленинградской области; Зеленограду; Алтайскому краю; Читинской области; Сахали­ну; Еврейской автономной области; Калининградской области; Кемеровской области; Новгородской области) распоряжений Председателя ВС "О хозяйственно-правовом статусе свободной экономической зоны" (от 12, 21, 25 и 27 мая, 3 и 7 июня 1991 г.).

Помимо распоряжений нормативную основу первых СЭЗ в России составили постановления ВС РСФСР по Находке и Сахалину, в которых закреплялись их хозяйственно-правовые режимы.

Распоряжения не осуществляли обстоятельного регулирования правовых основ функционирования СЭЗ, а скорее определяли лишь общие контуры, основополагаю­щие принципы их специфического правового режима. Поэтому они представляют интерес как начальный опыт правового регулирования статуса СЭЗ в РФ. Распоря­жениями 1991 г. была создана первая модель (точнее - схема модели, поскольку в них провозглашались лишь основополагающие принципы организации, но не было детального конкретного правового регулирования) хозяйственно-правовых статусов СЭЗ в России. Эта модель складывалась из одинакового набора правовых компо­нентов применительно ко всем объявленным по РСФСР СЭЗ.

Во-первых, во всех распоряжениях 1991 г. предусматривались нормы-цели предо­ставления территориям статусов СЭЗ. В перечне целей излагались следующие пункты:

- ускорение решения задач социально-экономического развития соответствующей территории (области, края, города, автономной области);
- расширение конкурентоспособной на мировом рынке продукции потребитель­ского и производственного назначения;
- развитие торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зару­бежными странами;
- обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта;
- увеличение экспортных возможностей территории (области, края, города, авто­номной области) и РФ в целом.

В постановлении ВС РСФСР "О создании СЭЗ в районе г. Находки" и постановлении Президиума ВС РСФСР "О создании СЭЗ "Сахалин" "сверх" приведенного пе­речня назывались также следующие нормы-цели предоставления этим двум террито­риям статусов свободных экономических зон: комплексное освоение природных ресурсов территории СЭЗ;

- увеличение экспортных возможностей города (области) и РФ в целом;
- развитие производства высококачественной импортозамещающей продукции; развитие трансконтинентального транзита;
- отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.

Во-вторых, компоненты статусов СЭЗ в версии правового регулирования 1990- 1991 гг. складывались из норм, провозглашающих принцип льготного налогового и таможенного режима зоны,

В-третьих, во всех распоряжениях 1991 г. объявлялся принцип упрощенного по­рядка осуществления экспортно-импортных операций.

В-четвертых, закреплялось общее положение об упрощенном порядке создания советских, иностранных и совместных предприятий на территориях, признанных свободными экономическими зонами.

В-пятых, во всех распоряжениях 1991 г. говорилось о предоставлении области (краю, городу, автономной области), выделенной в СЭЗ с учетом бюджетного зако­нодательства РСФСР, в течение пяти лет налогового кредита на конкретных ком­мерческо-договорных условиях.

Наконец, в-шестых, в каждом из анализируемых распоряжений указывалось, что Совету Министров РСФСР и Совету народных депутатов (представительный орган) территории, где образуется СЭЗ, надлежит обеспечить утверждение в короткий срок (в течение двух с небольшим недель) Положения о свободной экономической зоне.

Хотя по основной части, т.е. по шести параметрам, прослеживалось полное сов­падение по такому критерию, как имущественные права советских и иностранных юридических лиц и граждан, хозяйственно-правовые режимы перечисленных выше десяти СЭЗ различались между собой и могут быть дифференцированы на две группы.

К первой группе относились экономические зоны, на правовой режим которых было распространено действие п.2 постановления ВС РСФСР от 24 октября 1990 г. (по Находке). Это зоны, созданные распоряжением Председателя ВС РСФСР в мае 1991 г. в городах Ленинграде, Выборге и Зеленограде.

Вторую группу составили экономические зоны, в которых имущественные права советских и иностранных юридических лиц и граждан определялись по модели, установленной для СЭЗ "Сахалин" (п.2 соответствующего постановления). Правила этого постановления были распространены на СЭЗ, созданные позднее первой груп­пы, - распоряжениями Председателя ВС РСФСР от 3 июня 1991 г. в Кемеров­ской, Еврейской автономной и Калининградской областях.

Таким образом, правовые модели СЭЗ на Сахалине и в Приморском крае в районе Находки, были приняты за основу при формировании статусов всех других СЭЗ, созданных в 1990- 1991 гг.

Что же общего и особенного в определении правовых статусов хозяйствующих субъектов в анализируемых двух постановлениях о зонах свободного предпринима­тельства (от 24,10.1990 и 27.05.1991 г.)? Собственно перечни имущественных прав как таковые в обоих постановлениях совпадают, причем и в одном, и в другом случаях речь идет о гарантиях имущественных прав иностранных инвесторов.

Общими признаками правовых режимов хозяйствующих субъектов в СЭЗ Находки и Сахалинской области стали следующие:

- устанавливалась нижняя планка правового режима иностранных инвестиций, ко­торая закрепляла, что иностранные инвестиции на обеих территориях СЭЗ "поль­зуются правовой защитой, их режим не может быть менее благоприятным, чем соот­ветствующий режим, установленный для имущества и имущественных прав юриди­ческих лиц и граждан РСФСР";
- говорилось о запрете какой-либо дискриминации предприятий с иностранными инвестициями по сравнению с иными предприятиями, действующими в РСФСР:
- налагался запрет на осуществление не основанных на законе мер по принуди­тельному изъятию иностранных инвестиций, т.е. запрещались национализация, рек­визиция, конфискация и иные меры, аналогичные по своим последствиям;
- вводился запрет секвестра инвестированного имущества (т.е. запрещение ограни­чений в праве пользоваться или распоряжаться имуществом), за исключением вре­менного приостановления права его вывоза до погашения инвестором его обязательств;
- возможность принудительного изъятия инвестированного имущества допускалась только по решению суда на возмездной основе, т.е. с обязательной выплатой компен­сации, при соблюдении двух условий: а) размеры компенсации "должны соответство­вать реальной (рыночной) стоимости изымаемых инвестиций, определенной непо­средственно перед моментом, когда стало известно о фактическом осуществлении или предстоящих мерах по принудительному изъятию"; б) "компенсация осуществ­ляется в валюте, в которой эти инвестиции были произведены".

Несмотря на то что перечень имущественных прав иностранных инвесторов в обоих постановлениях повторяется (совпадает), однако содержание этих прав в постановлении по Сахалину было увязано с особой организационной основой их реализации и обеспечения. Им учреждались специальные государственные струк­туры, предназначенные осуществлять административные и регулирующие функции в СЭЗ, о которых не упоминалось в постановлении о создании СЭЗ в районе Находки.

Так, согласно постановлению по Сахалину, предусматривалось сформировать специальный государственный орган хозяйственного управления свободной экономи­ческой зоны - Администрацию СЭЗ "Сахалин" (ч.2 п,1 постановления): Совету Министров РСФСР было поручено утвердить Положение об администрации СЭЗ "Сахалин" (ч.5 п.3 постановления). Причем наряду с общим определением функ­ционального предназначения администрации СЭЗ - "для организации экономиче­ской деятельности предприятий и организаций" - особо оговаривалась одна из функций, а именно: администрация СЭЗ "Сахалин" осуществляет регистрацию созда­ваемых в зоне свободного предпринимательства предприятий с иностранными инве­стициями, а также учреждаемых в ней филиалов, отделений и представительств предприятий с иностранными инвестициями и иностранных юридических лиц (ч.6 п.2 постановления).

Второй государственной структурой, созданной в соответствии с документом от 27 мая 1991 г., была Государственная инвестиционная корпорация по освоению при­родных ресурсов "в целях рационального хозяйственного использования природных ресурсов СЭЗ "Сахалин" (ч.2 п.1 постановления).

Помимо специальных государственных структур в постановлении по Сахалину своеобразно были определены и географические границы СЭЗ: они должны обеспе­чивать более высокие потенциальные возможности эксплуатации природных ресур­сов территории. В ч,2 п.З постановления указывалось, что Совету Министров РСФСР надлежит "определить по согласованию с правительством СССР в трехмесячный срок районы континентального шельфа и экономической зоны РСФСР, включаемых в СЭЗ "Сахалин".

В отличие от статуса СЭЗ г. Находки Сахалинской области предоставлялся более продолжительный по сроку налоговый кредит - не на 5, а на 7 лет "на конкретных коммерческо-договорных условиях". Помимо этого предусматривалась децентрализа­ция банковского обслуживания на территории зоны - создание Банка развития Сахалина (чч. 6, 7 п.З постановления о зоне "Сахалин").

Важным дополнением к нормативным актам о статусах первых СЭЗ стал Указ президента РФ от 4 июня 1992 г. "О некоторых мерах по развитию СЭЗ на террито­рии Рф". В нем, как и в рассмотренных выше постановлениях, предпринималась попытка "отойти" от схематичности определения правовых режимов зон свободного предпринимательства, свойственной распоряжениям о СЭЗ 1991 г. В развитие норм-принципов прежних распоряжений предусматривались уже более конкретные поло­жения о правовых статусах территорий свободного предпринимательства, т.е. нормы непосредственного действия либо конкретные отсылочные ориентиры.

В частности, во-первых, закреплялось, что "экспортные пошлины на сырьевые товары, добываемые в СЭЗ и вывозимые в счет квот, определенных положениями о СЭЗ, устанавливаются в размере 50% уровня, предусмотренного действующим экс­портным тарифом, по представлению администрации СЭЗ" (п.5 указа); во-вторых, объявлялось, что юридической основой правового режима и условий хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестиция­ми, в том числе порядок их налогообложения на территории СЭЗ, до принятия закона РФ "О свободных экономических зонах в РФ" служит закон РФ "Об ино­странных инвестициях в РФ" и положения о СЭЗ от 26 июня 1991 г. (п.6 указав; в-третьих, была поставлена проблема определения в соответствующем законода­тельстве и нормативных актах РФ условий хозяйственной деятельности в СЭЗ для иностранных инвесторов, занятых в сфере поиска, разведки, эксплуатации и добычи возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов, включая ресурсы конти­нентального шельфа и морской экономической зоны (п. 7 указа).

Таким образом, указ президента от 4 июня 1992 г. предусматривал переход от децентрализованной модели государственного руководства СЭЗ (как это было в постановлении по Сахалину) к централизованной модели, суть которой заключалась в том, что контроль и координация работы по образованию и развитию СЭЗ на территории РФ возлагались на общенациональную государственную структуру - на Комитет по иностранным инвестициям при министерстве финансов РФ (п.9 указа).

Свободные экономические зоны в РФ с 1992 г.

"Вторая волна" СЭЗ в России ведет хронологический отсчет с 1992 г. Для этого периода характерно более совершенное в плане юридической техники оформление статусов СЭЗ. Впервые появляются развернутые нормативные акты о свободных экономических зонах, в которых излагаются не только принципы и отсылочные нормы, но осуществляется обстоятельное, комплексное правовое регулирование ре­жимов анализируемых территорий. Правовые статусы СЭЗ оформляются посредст­вом нормативных актов, имеющих более высокую юридическую силу, - не поста­новлениями парламента и распоряжениями его главы, а законами Федерального собрания, указами президента, постановлениями правительства РФ.

Основы подходов к правовому регулированию режимов в СЭЗ заложил уже упомянутый указ президента от 4 июня 1992 г., в п.8 которого предусматривалось "разработать проект закона "О свободных экономических зонах в РФ" и давалось соответствующее поручение правительству. Однако общий, сводный закон о СЭЗ в РФ так и не был принят, по крайней мере до февраля 1997 г., нормативное регули­рование осуществляется индивидуально (отдельно) по каждой СЭЗ, т.е. имеет дифференцированную форму.

Созданные в РФ с 1992 г. СЭЗ представлены двумя типами:

1) свободная таможенная зона - объявлена Указом президента РФ от 10 декабря 1992 г. "О создании зоны свободной торговли "Шереметьево";

2) зоны экспортного производства - образованы Постановлением правительства "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Респуб­лики" от 19 июня 1994 г.; Постановлением правительства РФ "О создании региона интенсивного экономического развития "Осетия" от II июня 1996 г.; федеральным Законом "Об особой экономической зоне в Калининградской области" от 22 января 1996 г. В ноябре 1996 г. на рассмотрение Государственной Думы федерального собрания внесен проект федерального закона "Об особом экономическом режиме на территории Чеченской Республики".

Среди нормативных актов, определяющих статусы зон второго типа, следует выделить как более совершенный в плане юридической техники федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области". Здесь впервые в самом тексте специального нормативного акта о СЭЗ дается комплексное правовое регу­лирование важнейших отношений, складывающихся в процессе образования и функ­ционирования СЭЗ. По этой причине, очевидно, а также с учетом определенной по­ложительной практики калининградская модель положена в основу проекта закона "Об особом экономическом режиме на территории Чеченской Республики". Вместе с тем между законом о Калининградской области и проектом закона о СЭЗ в Чечен­ской Республике при большом внешнем сходстве и большом объеме текстуального совпадения есть различия, причем столь существенные, что есть основания для сле­дующего вывода: законопроект предлагает новую модель СЭЗ в РФ, которая отра­жает ситуацию во взаимоотношениях Российской Федерации и Чеченской Респуб­лики, сложившуюся после трагических для обеих сторон событий войны. В свою очередь калининградская модель вобрала в себя положительный опыт зарубежных СЭЗ и в определенном объеме небольшой собственный опыт правового оформления режимов зон свободного предпринимательства в РФ. Поэтому проект закона РФ о СЭЗ в Чеченской Республике отражает и процесс дальнейшей наработки признаков высокоорганизованных в юридическо-экономическом отношении моделей правового регулирования статусов СЭЗ в РФ.

Сравнительный анализ специальных нормативных актов РФ о СЭЗ свидетельст­вует о следующих общих и особенных показателях режимов этих зон в России.

1. Общим ориентиром при создании СЭЗ на территории РФ служит прежде всего принцип "свободная экономическая зона - неотъемлемая часть государ­ственной территории Российской Федерации". Он имеет конституционное прои­схождение. В ст.4 п.3-Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. зафиксировано, что "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории", а в ст. 13 п.5 говорится о противоконституционности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение ее целостности. Конституционный принцип сохранения целостности государственной территории РФ, хотя напрямую и не воспроизводится, но строго соблюдается в тексте Поло­жения о зоне экономического благоприятствования "Ингушетия". В ст.1 говорится о временном характере экономической зоны, а продолжительность ее функционирова­ния ограничивается периодом с 1 июля 1994 г. до 1 июля 1995 г. Постановлением правительства РФ от 16 января 1996 г. срок функционирования СЭЗ "Ингушетия" был продлен до 31 декабря 1996 г. В законе же о Калининградской области и в проекте закона о Чеченской Республике, где отсутствуют ограничения во времени функционирования этих территорий в качестве СЭЗ, весьма важное значение имеют формулировки, согласно которым экономическая зона продолжает оставаться в пределах государства: "Свободная (особая) экономическая зона является частью государственной и таможенной территории РФ. В отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, СЭЗ рассматривается как находящаясяяв таможенном режиме свободной таможенной зоны с особенностями, устанавливае­мыми настоящим Федеральным законом" (ч.4 ст.1 закона о СЭЗ в Калининградской области;' ч.5 ст.1 закона об особом экономическом режиме в Чеченской Республике).

2. Другой важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ, - единое экономическое пространство. Он закреплен в ст.8 п.1 Конституции РФ, где его содержание раскрывается следующим образом: "В Российской Федера­ции гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств". Однако в имеющихся ныне нормативных актах о СЭЗ уделяется недостаточное внимание этому принципу. Сложность реализа­ции принципа обеспечения единого экономического пространства на всей террито­рии РФ объясняется требованиями "двойного" статуса свободных экономических зон, которые одновременно должны оставаться и частью внутреннего государственного (федерального) рынка, и в сравнении с основной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку.

Попыткой реализации в текущем правовом регулировании основных положений принципа единого экономического пространства, которая может быть принята за основу совершенствования специальных нормативных актов о СЭЗ в РФ, является указ президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О едином экономическом простран­стве РСФСР" . Перечень предусмотренных в указе компонентов принципа единого экономического пространства включает:

- обязанность органов власти и управления республик в составе России, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга "обеспечить на территории РСФСР свободное перемещение товаров, работ и услуг, принять меры по соблюдению прав граждан и юридических лиц по сво­бодной реализации или приобретению товаров, работ, услуг на всей территории РСФСР" (п.1 указа);
- незаконность и отмену нормативных актов органов власти и управления, реше­ний должностных лиц, ограничивающих движение товаров, работ и услуг на внут­реннем республиканском (федеральном) рынке, противоречащих законодательству России (п.2 указа);
- привлечение к ответственности должностных лиц, ограничивающих в нарушение законодательства России "свободное перемещение товаров, работ и услуг" (там же):
- обязанность правительства Российской Федерации во взаимодействии с Цент­ральным банком "обеспечить режим свободного и беспрепятственного перемещения капитала, всех видов денежных средств, в том числе в иностранной валюте, при соблюдении ограничений, установленных законодательством РСФСР (ныне РФ)" (п.3 указа);
- требование использовать на всей территории России единую денежную единицу (рубль) как средство "финансовых расчетов, денежного обращения, кредитования и иных видов финансовых операций" (п.З указа): требование осуществлять расчеты на территории РФ "в валюте Российской Федерации за исключением случаев, предус­мотренных законодательным актом Российской Федерации", воспроизводился и в ст.12 закона "О денежной системе РФ" от 25 сентября 1992 г.;
- обязанность правительства России "при участии профессиональных союзов при­нять меры по обеспечению единых условий приема на работу, увольнения, служебного продвижения, оплаты труда, социального обеспечения граждан РСФСР вне зависимости от места их постоянного жительства и прописки" (п.4 указа);
- обязанность правительств республик в составе России, глав администраций, пред­ставителей президента РФ на местах, соответствующих органов и должностных лиц "обеспечить контроль за соблюдением установленного законодательством РСФСР порядка регистрации предприятий, имея в виду, что предприятия всех организаци­онно-правовых форм, зарегистрированные в РСФСР, имеют право беспрепятственно создавать на всей территории 'РСФСР дочерние предприятия, филиалы, отделения, представительства, другие обособленные подразделения" (п.5 указа);
- обязанность правительства России, глав администраций во взаимодействии с органами прокуратуры обеспечить отмену нормативных актов и решений органов власти и управления всех уровней, направленных на ограничение свободного разви­тия рыночных отношений в стране (п.6 указа).

3. Одной из основных идей формирующегося в РФ законодательства о СЭЗ явля­ется включение в систему принципов определения территориальных границ свобод­ной экономической зоны оговорки об объектах, не входящих в территориальную границу СЭЗ в силу их оборонного и стратегического значения для РФ. В законе о Калининградской области и в проекте закона о Чеченской Республике в перечне этих объектов названы: военные базы, воинские части, объекты оборонной промыш­ленности, объекты нефтегазовых отраслей добывающей промышленности. В проекте закона о Чеченской Республике сверх того предусмотрены объекты транспортной, энергетической и телекоммуникационной инфраструктуры, объекты нефтегазовых отраслей не только в добывающей, но и перерабатывающей промышленности (ч.1 СТ.1 закона о СЭЗ в Калининградской области; ч.2 ст.1 проекта закона о СЭЗ в Чеченской Республике).

4. Предмет регулирования специального законодательства о СЭЗ составляют так­же нормы о юридической основе создания зон свободного предпринимательства - ею объявляется сам федеральный закон о свободной экономической зоне (ч.3 ст.1 закона о СЭЗ в Калининградской области), либо Таможенный кодекс РФ и феде­ральный закон о СЭЗ (ч.З ст.1 проекта закона о СЭЗ в Чеченской Республике). Упоминание о Таможенном кодексе весьма важно, поскольку свободные экономичес­кие зоны и по закону о Калининградской области, и по проекту закона о Чеченской Республике определяются как "находящиеся в таможенном режиме свободной тамо­женной зоны", поэтому на процедуру создания СЭЗ распространяется действие ст.7б ТК РФ "Создание свободной таможенной зоны" от 18 июня 1993 г., где определяется, кто принимает решение о создании свободой таможенной зоны (СТЗ), как осуще­ствляется регулирование порядка рассмотрения этих обращений, и как ликвидиру­ются СТЗ.

5. Помимо норм о юридической основе их создания в специальном законода­тельстве РФ о СЭЗ определяется и юридическая основа их развития. Ею признается федеральная государственная программа развития СЭЗ, утверждаемая правительст­вом Российской Федерации по представлению органов государственной власти в Ка­лининградской области (ч.2 СТ.1 закона о СЭЗ в Калининградской области; ч.4 ст.1 проекта закона о Чеченской Республике). Благодаря приобщению органов власти территорий к разработке государственной программы развития СЭЗ территориям (субъектам федерации в рассматриваемых здесь случаях) предоставляется возмож­ность оказывать активное влияние на направленность и содержание социально-эко­номических реформ в зонах.

б. Квалифицирующими признаками режима СЭЗ в России, как это следует из анализа содержания специального законодательства по этому вопросу, являются: а) установление на территориях СЭЗ особого, льготного по сравнению с общим,

режима инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэко­номической и инвестиционной; б) правовая защита государством инвестиций и предпринимательской деятельности в СЭЗ (ч.3 ст.1 и 2 закона о Калининградской области; ч.5 ст.1 и 2 проекта закона о Чеченской Республике).

7. Современное правовое регулирование статусов СЭЗ в РФ предполагает и включение в специальный закон по этому вопросу норм об особом механизме управления в СЭЗ - администрации СЭЗ.

По нашему мнению, учреждение такого инструмента служит эффективной ме­рой, если это сводит к нулю либо существенно сокращает сферу прямого админист­ративного руководства экономическими процессами на территории экономической зоны со стороны органов федеральной власти за счет делегирования определенных полномочий администрациям свободных экономических зон. Предпосылки именно такого решения были созданы в Положении о зоне экономического благоприятство­вания "Ингушетия", в соответствии с которым: глава администрации зоны назначался правительством РФ, но "по представлению президента Ингушской Республики". Кро­ме того, указывалось, что статус и положение об администрации зоны разрабатывает и утверждает Совет министров Ингушетии (п.9 положения от 19 июня 1994 г.). В за­коне о Калининградской области конструкция механизма управления в СЭЗ также основана на принципе децентрализации власти и сокращения сферы административ­ного регулирования экономики. Однако администрация экономической зоны здесь является не новым учреждением, созданным наряду (параллельно) с существую­щими, а отождествляется с ними: согласно ч.2 ст.3 закона РФ от 22 января 1996 г. функции администрации особой экономической зоны в Калининградской области возложены на высший орган управления этого субъекта РФ - на администрацию Калининградской области. Кроме того, полномочия по вопросам функционирования экономической зоны признаются и за калининградской областной Думой - законодательным (представительным) органом субъекта РФ, который, как и администрация области, осуществляет эти полномочия "в соответствии с Уставом (Основным законом) Калининградской области (ч.1 ст.З закона от 22 января 1996 г.).

Что касается проекта федерального закона "Об особом экономическом режиме на территории Чеченской Республики", то, к сожалению, из нынешней редакции ст.З не следует, что деятельность администрации СЭЗ в Чечне сузит (или сведет к нулю) сферу прямого администрирования в руководстве экономическими процессами в республике со стороны федеральной власти России. В ст.3 законопроекта не предус­мотрено участие республики в формировании и в составе СЭЗ: "Администрация СЭЗ создается правительством Российской Федерации, ее персональный состав утвер­ждается Указом президента РФ". Но такая формулировка, как очевидно, обеспечи­вает не децентрализацию власти, а прямое правление федерации на территории Чечни. Для достижения децентрализации власти "по вертикали" целесообразно было бы внести в ст.З законопроекта дополнение о том, что определенная доля назначений в состав администрации чеченской СЭЗ должна осуществляться правительством и президентом РФ на основе представлений компетентных официальных органов Чеченской Республики. И процесс формирования, и состав администрации СЭЗ должны отражать "чеченское участие". В противном случае эта администрация будет отторгаться политической и экономической практикой Чечни как инородная структура. При соблюдении этого условия администрация СЭЗ в республике сможет более эффективно выполнять специфическую функцию (за администрацией СЭЗ в Калининградской области это не закреплено) - координировать "реализацию федеральных и региональных программ, направленных на восстановление и развитие социально-экономической сферы Чеченской Республики (ч. 2 ст. 3 законопроекта).

Сравнительный анализ специального законодательства Российской Федерации о свободных экономических зонах комплексного характера ("зоны экспортного произ­водства") показывает, что наряду с общими признаками их организации режимы в СЭЗ России обладают и значительными особенностями. Это проявилось даже при сравнении СЭЗ РФ по совпадающим параметрам. Что до расхождений, то они касаются не только вопросов правового регулирования, но и связаны со специ­фическими, основополагающими для конкретных экономических зон РФ принципа­ми их учреждения и функционирования. К существенным отличиям в организации СЭЗ в РФ относятся следующие.

Во-первых, зоны экспортного производства "второй волны" (с 1992 г.) учрежда­ются в РФ для решения не только экономических проблем, но и политических. Одна­ко содержание политических целей создания каждого из СЭЗ различно: сохранение государственного суверенитета РФ на территории, которая в этих целях объявляется свободной экономической зоной, либо обеспечение (восстановление) политической стабильности территории и т.д. В частности, в преамбуле закона о Калининградской области цель учреждения там СЭЗ отождествляется не только с социально-экономи­ческим развитием РФ и Калининградской области, но и с обеспечением националь­ных интересов РФ из-за географической отдаленности территории. Зона экономичес­кого благоприятствования "Ингушетия" была создана в целях не только выполнения программы ее экономического и социального развития, становления рыночной струк­туры, экономической стабилизации, но и стабилизации политической ситуации в республике. В проекте закона о Чеченской Республике сказано, что он направлен на создание благоприятных условий для нормализации обстановки, восстановления и развития социально-экономической сферы республики.

Во-вторых, практика Российской Федерации идет по пути создания СЭЗ и как чисто хозяйственных, и как хозяйственно-политических образований. Так, положе­ние об Ингушетии и закон о Калининградской области определяют эти субъекты именно как особые хозяйственные территории в составе РФ.

Что же касается проекта закона о Чеченской Республике, то можно заключить, что он предлагает не только особый хозяйственно-экономический) режим, но в определенном объеме регулирует там и политический режим. Так, в преамбуле ска­зано: а) особый экономический режим включает в себя не только "создание на территории Чеченской Республики СЭЗ и установление особого порядка регулиро­вания и контроля деятельности хозяйственных субъектов, российских и иностранных юридических и физических лиц", но и "установление особого порядка регулирования и контроля деятельности органов государственной власти"; б) правовые и экономи­ческие основы создания и функционирования особого экономического режима на территории республики, предусмотренные законопроектом, вытекают из особенно­стей не только социально-экономической, но и политической обстановки в Чечне. В то же время в преамбуле подобного закона о Калининградской области сказано иное: им определяются правовые и экономические основы создания СЭЗ в Калинин­градской области с учетом ее специфического географического положения и значе­ния для национальных интересов России.

По нашему мнению, подходы к правовому регулированию в законопроекте о Че­ченской Республике оправданны, поскольку затягивается принятие Договора о раз­граничении предметов ведения и полномочий между РФ и Чеченской Республикой, Закон о Калининградской области был принят "в одном пакете" через 10 дней после заключения Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти РФ и органами государственной власти Калининград­ской области. Аналогичный же договор РФ с Чеченской Республикой находится лишь в проектной версии - опубликован проект договора, предложенный федераль­ной властью Поэтому отдельные нормы о политическом режиме в проекте закона о СЭЗ в Чеченской Республике в какой-то мере компенсируют отсутствие политиче­ских договоренностей, перспективы принятия которых достаточно неопределенны.

В-третьих, сравнительный анализ калининградской и чеченской моделей СЭЗ свидетельствует о значительных расхождениях между ними в регулировании следую­щих вопросов: транзит товаров через территорию свободной экономической зоны; таможенное оформление и таможенный контроль; порядок въезда, выезда и пребы­вания на территории зоны.

Если говорить конкретнее, то в проекте закона о Чеченской Республике не только содержатся ссылки на законодательство РФ и международные договоры РФ, но и оговариваются особенности транзита товаров через территорию СЭЗ по сравнению с общими положениями гл. 6 Таможенного кодекса РФ, как таможенного режима, при котором товары и транспортные средства перемещаются не только "под таможенным контролем между двумя таможенными органами РФ" (ст.35 ТК РФ), но таможенный досмотр грузов, следующих через территорию РФ, осуществляется также "при въезде на территорию Чеченской Республики и выезде с ее территории", причем "вне зависимости от выпуска товаров и транспортных средств из зон таможенного контроля" (ч.2 ст.8 проекта закона).

В отличие от закона о Калининградской области в проекте закона о Чеченской СЭЗ большее внимание уделяетсяяи регулированию процедур таможенного оформ­ления и таможенного контроля, в отношении которых проект также не ограничива­ется лишь нормами отсылочного (бланкетного) характера, но предусматривает и правила, идущие сверх положений Таможенного кодекса РФ. Так, в проекте закона предусматриваются особые учреждения - специальные контрольно-пропускные пункты, на которые возлагаются функции "таможенного контроля, досмотра и про­верки транспортных средств и грузов", следующих на территорию СЭЗ и с ее тер­ритории. То есть речь идет об учреждениях, не указанных в перечне таможенных органов Российской Федерации, в систему которых в соответствии со ст.8 ТК РФ входят: Государственный таможенный комитет, региональные таможенные управле­ния, таможни, таможенные посты. Причем следует отметить, что функция определе­ния количества и места устройства контрольно-пропускных пунктов возлагается на самый высокий уровень управления Федерации - она реализуется правительством РФ совместно с администрацией (ч.4 ст.9 проекта закона), а не, допустим, Государ­ственным таможенным комитетом РФ.

Оправданными с позиций как экономической, так и прежде всего общественной безопасности являются введенные в текст законопроекта о СЭЗ в Чечне нормы о регистрации, проверке документов и досмотре граждан РФ, иностранных граждан, лиц с двойным гражданством и лиц без гражданства, въезжающих на территорию республики и выезжающих с нее. Соответствующие требования вписываются в фор­мулировку ч.З ст,55 Конституции РФ, где сказано, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственно­сти, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

В-четвертых, существенные расхождения модели СЭЗ в Калининградской облас­ти и той, что предлагается в проекте закона о Чеченской Республике, связаны и с регулированием банковской деятельности. Согласно закону о Калининградской обла­сти допускается деятельность и российских, и иностранных банков, правда, иност­ранные банки осуществляют свою деятельность в особой экономической зоне лишь на основе лицензий, выдаваемых Центральным банком РФ (ст. II-14 закона).

Что же касается Чечни, то проект закона о СЭЗ не допускает деятельности здесь не только иностранных банков, но и российских коммерческих банков, т.е. проект предусматривает одноканальную систему банковской деятельности и расчетных опе­раций в экономической зоне. Согласно ст. 11 проекта "все российские и иностранные физические и юридические лица, осуществляющие свою деятельность на территории Чеченской Республики, обязаны осуществлять свои расчеты по сделкам и иные бан­ковские и расчетные операции с хозяйствующими субъектами на территории Чечен­ской Республики только через специальные учреждения Банка России".

Отметим, что и в Положении о зоне экономического благоприятствования "Ингу­шетия" также предусматривалось на период учреждения экономической зоны (с 1 июля 1994 г. до 1 июля 1995 г.) приостановить регистрацию коммерческих банков (п.10, ч.2 положения). Очевидно, что подобные ограничения деятельности банков целесообразны, так как облегчают контроль поступления и расходования финансо­вых средств.

В-пятых, различия между действующими в РФ нормативными актами о СЭЗ, а также их отличия от проекта закона по Чечне связаны и с тем, что в них закрепля­ются разные механизмы (порядки) выделения средств из федерального бюджета на социально-экономическое развитие территорий, где учреждаются СЭЗ. В частности, согласно ст.21 закона о Калининградской экономической зоне, в соответствии с фе­деральной государственной программой ее развития "в первоочередном порядке ежегодно выделяются средства из федерального бюджета для специальных федераль­ных, межрегиональных и региональных объектов финансирования". Но при этом ого­варивается, что речь идет об объектах, "прежде всего связанных с размещением и деятельностью воинских частей и организаций федеральных органов исполнительной власти, в которых в соответствии с законодательством РФ предусмотрена военная служба",

Иная модель, менее напоминающая дотационные выплаты и стимулирующая раз­витие предпринимательской деятельности на территории СЭЗ, была введена поста­новлением правительства РФ в Ингушетии, по которому устанавливалось, что "Сове­ту министров Ингушской Республики предоставляется бюджетная ссуда в размере налогов и обязательных платежей, не имеющих целевого характера, уплачиваемых в федеральный бюджет вновь образуемыми и регистрируемыми предприятиями в пе­риод действия зоны экономического благоприятствования "Ингушетия" в течение одного года с момента их регистрации" (п.4 постановления). При этом министерству финансов РФ предписывалось "обеспечить предоставление Совету министров Ин­гушской Республики указанной бюджетной ссуды с индексацией на соответствую­щий период в 1994- 1996 гг." (там же).

Еще одну модель федерального бюджетного финансирования в особой экономи­ческой зоне предусматривает постановление правительства РФ "О создании региона интенсивного экономического развития "Осетия". Согласно этому постановлению ми­нистерству финансов РФ предписывается "предоставлять правительству Республики Северная Осетия-Алания из федерального бюджета в 1996-1998 гг. ежегодный кре­дит для реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое раз­витие Республики Северная Осетия-Алания до 2000 г.", утвержденной постановле­нием правительства РФ от 12 марта 1996 г." Суть кредита заключается в выделении в 1996-2000 гг. "средств из федерального бюджета для реализации программы в раз­мере 50% сумм пошлин и налогов, взимаемых таможенными органами на территории региона".

Соответствующие положения в проекте закона о Чеченской Республике выгля­дят весьма сдержанно. В ст. 17 проекта говорится: "Правительство Российской Феде­рации утверждает федеральную государственную программу развития СЭЗ, в соот­ветствии с которой могут выделяться средства из федерального бюджета для вос­становления и строительства федеральных, межрегиональных и региональных объек­тов финансирования, прежде всего связанных с восстановлением систем жизнеобес­печения населения Чеченской Республики".

Формула "могут выделяться" вместо "выделяются" неудачна: она, скорее, полити­ческая, нежели правовая (регулятивная), тем более, что ее "сдерживающий" потен­циал невелик. Более эффективным было бы совершенствование ст.21 проекта закона о механизме моратория на ряд статей законопроекта, в том числе на ст. 17. Было бы целесообразно оговорить конкретнее, какие именно по их содержанию минимальные политические договоренности являются условием отмены моратория. Кроме того, к разработке федеральной государственной программы развития СЭЗ на территории Чечни должна быть подключена чеченская сторона.

Установленный ст.23 законопроекта о Чеченской Республике мораторий на дей­ствие ст. 17 позволяет дать в этой статье (ч. 1) более конкретное определение меха­низмов и размеров федерального бюджетного кредитования федеральной государ­ственной программы развития СЭЗ на территории республики. В зависимости от того, каким будет объем бюджетных ссуд, можно также ввести в ст. 17 проекта в ч.З следующего содержания: "Образование свободной экономической зоны на террито­рии Чеченской Республики не исключает наличия экономических споров между РФ и Чеченской Республикой, которые могут быть объектами специальных договорен­ностей". Либо эта норма может быть выделена в ч.2 ст.23 законопроекта - "Вступление в силу настоящего Федерального закона".

В-шестых, расхождения принципиального характера касаются и определения сферы лицензионной процедуры в российском законодательстве о СЭЗ. Так, в соот­ветствии с ч.4 ст.4 закона о Калининградской области, "лицензирование предприни­мательской деятельности в особой экономической зоне не требуется, за исключе­нием случаев, предусмотренных законодательством РФ". В ч.4 ст.4 законопроекта о Чеченской Республике закрепляется норма иного содержания: "лицензирование предпринимательской деятельности в Свободной экономической зоне осуществляет­ся органами власти Чеченской Республики, за исключением случаев, предусмотрен­ных законодательством РФ". Очевидно, что такое регулирование менее благоприятно для реализации закрепленного в ч.1 ст.8 Конституции РФ принципа свободы эконо­мической деятельности.

В завершение анализа развития законодательства о СЭЗ в России отметим, что образование регионов интенсивного экономического развития либо соответствующие намерения в субъектах Российской Федерации проявляются как нарастающая тен­денция на новом этапе экономического развития страны. Этот процесс довольно ак­тивно охватил Северокавказский регион, юридические основы чему заложили уже упомянутые выше документы. Добавим также, что в соответствии с указом прези­дента РФ от 22 марта 1995 г. "О свободной экономической зоне "Кабардино-Балка­рия" кабинету министров этой республики было предложено представить проект по­ложения о СЭЗ "Кабардино-Балкария" и проект программы ее развития (инициатива образования СЭЗ исходила от самой республики и была поддержана правительством РФ)

Помимо зон экономического профиля (либо политико-экономического) в практи­ке РФ объявлено и о создании таких видов (пока единичных), как научно-производ­ственные территориальные комплексы и эколого-экономические зоны. В соответст­вии с указом президента РФ от 21 июня 1994 г. и постановлением правительства РФ от 12 декабря 1995 г., "в целях развития наукоемких производств, содействия конвер­сии и привлечения иностранных инвестиций" предусмотрено создание территори­ального научно-производственного комплекса "Технополис Заречный". Постановле­нием Президиума Верховного Совета РФ от 12 октября 1992 г. было объявлено об образовании эколого-экономическойзоны "Горный Алтай"

См. подробнее:

"США - ЭПИ", 1995, № 8, ст.35-45.
"Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР", 1990, № 7, ст. 107; № 15, СТ.162; 1991, № 21, ст.235; № 22, ст. 793.
"Кузнецов В. Раскинулись зоны широко. - "Российская газета", 10.06.1992. там же,
"Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР", 1991, № 20, ст.650: № 21, СТ.766; № 22, CT.788, 789, 793; № 23, CT.803, 804, № 24, CT.816, 819.
"Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ", 1992, № 24, ст. 1325. "Ведомости Съезда народных депутатов", 1991, № 29, ст. 1005.
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ", 1992, № 52, ст.3091. "Собрание законодательства РФ", 1994, N2 9, ст. 1023; 1996, № 40, ст.4649; 1996, № 4, ст.224.
"Ведомости Съезда народных депутатов", 1991, № 51, ст. 1830. "Ведомости Съезда народных депутатов", 1992, N» 43, ст.2406,
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ", 1993, № 31, ст. 1224.
"Российская газета", 13,01.1996. "Российские вести", 31.05.1996.
"Собрание законодательства РФ", 1996, № 40, ст.4649, 112
"Собрание законоддтельства РФ", 1995, N» 13, ст. 1125. "Собрание законодательства РФ", 1995, № 51, ст,5081. "Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ", 1992, № 46, ст.2631.







© 2002-2017 Все о туризме - образовательный туристический портал
На страницах сайта публикуются научные статьи, методические пособия, программы учебных дисциплин направления "Туризм".
Все материалы публикуются с научно-исследовательской и образовательной целью. Права на публикации принадлежат их авторам.