Туристическая библиотека
  Главная Книги Статьи Методички Диссертации Отчеты ВТО Законы Каталог Поиск отелей Реклама Контакты
Теория туризма
Философия туризма
Право и формальности в туризме
Рекреация и курортология
Виды туризма
Агро- и экотуризм
Экскурсионное дело
Экономика туризма
Менеджмент в туризме
Управление качеством в туризме
Маркетинг в туризме
Инновации в туризме
Транспортное обеспечение в туризме
Государственное регулирование в туризме
Туристские кластеры
ИТ в туризме
Туризм в Украине
Карпаты, Западная Украина
Туризм в Крыму
Туризм в России
101 Отель - бронирование гостиниц
Туризм в Беларуси
Международный туризм
Туризм в Европе
Туризм в Азии
Туризм в Африке
Туризм в Америке
Туризм в Австралии
Краеведение, странове-
дение и география туризма
Музееведение
Замки, крепости, дворцы
История туризма
Курортная недвижимость
Гостиничный сервис
Ресторанный бизнес
Анимация и организация досуга
Автостоп
Советы туристам
Туристское образование
Другие

Кравцов С.С.
Вісник ДІТБ. Серія: Економіка, організація і управління підприємствами
(в туристичній сфері). - 2007. - №11. - С.64-70.

Возможности расширения участия органов местного самоуправления в развитии сельского зеленого туризма в Украине

Определены проблемы реализации органами самоуправления полномочий в сфере регулирования сельского зеленого туризма. Предложены рекомендации по повышению роли местного самоуправления в развитии сельского зеленого туризма.

Постановка проблемы. Стратегия экономического развития на современном этапе заключается в эффективном использовании имеющихся ресурсов, а также поиске их новых видов, среди которых есть не рассматривавшиеся ранее как возможный способ экономического развития. Это прежде всего относится к малым территориальным громадам (громадам сел и поселков). Недостаточный учет их специфики во время проведения экономических реформ в Украине привел к усложнению социально-трудовых отношений, в частности к росту безработицы. Социально-экономические и культурные программы развития территориальных громад, разрабатываемые с целью исправления создавшейся ситуации, не всегда обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами.

В таких условиях особое значение приобретает сельский зеленый туризм, целесообразность развития которого подтверждается статистическими данными. Согласно данным ВТО, путешествия в сельском туризме уже сейчас занимают от 7 до 20% в общем объеме турпоездок. Темпы роста сельского зеленого туризма оцениваются от 10 - 20% до 30% в год, а его часть в доходах от международного туризма составляет 10 - 15% [1, с.7]. В Украине через сеть общественной организации «Союз содействия развитию сельского зеленого туризма» хозяева усадеб предлагают свыше 5000 койко-мест. Учитывая их среднегодовую загрузку (около 40%), можно подсчитать, что минимально в этой сфере туризма в Украине отдыхает свыше 700 тыс. туристов [2, с.4]. Однако данные показатели не отражают возможности туристического потенциала страны, поскольку были достигнуты в условиях, не способствующих развитию сельского зеленого туризма.

В настоящее время проблемам развития этого вида туризма в Украине уделяется все большее внимание, свидетельством чего являются формирование нормативно-законодательной базы [3-5] и многочисленные научные труды по данному вопросу [6-8]. В них рассмотрены те возможности, которые несет с собой сельский зеленый туризм, а также указаны предпосылки его становления.

В частности, большое значение в его развитии отведено политике органов местного самоуправления [6, с.207]. В то же время вопросы привлечения последних к становлению сельского туризма рассматриваются однобоко. Специфические проблемы, непосредственно относящиеся к туризму, не увязываются с общими проблемами органов местного самоуправления, что делает невозможным разработку действенных механизмов, способных усилить роль этих органов в развитии сельского зеленого туризма в Украине.

Актуальность проблемы. Дальнейшее игнорирование роли привлечения органов местного самоуправления к развитию сельского зеленого туризма лишает их возможности реализовывать новые направления социально-экономического возрождения.

Целью данной статьи является разработка рекомендаций по расширению участия сельских и поселковых громад в развитии этого вида туризма на основе анализа проблем местного самоуправления в данной сфере. Для этого были поставлены и решены следующие задачи:

- проанализирована законодательная база регулирования сельского зеленого туризма в Украине;
- выявлены проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в данной сфере;
- определены возможности участия этих органов в развитии сельского зеленого туризма в Украине.

Объектом исследования является процесс расширения участия органов местного самоуправления в сфере сельского зеленого туризма. Предмет исследования - пути активизации этого участия.

В настоящее время развитие сельского зеленого туризма регламентируется Законом Украины «О личном крестьянском хозяйстве», согласно которому «личное крестьянское хозяйство - это хозяйственная деятельность, которая проводится без создания юридического лица физическим лицом индивидуально или лицами, которые находятся в семейных или родственных отношениях и проживают вместе, с целью удовлетворения личных проблем путем производства, переработки и потребления сельскохозяйственной продукции, реализации ее излишков или предоставления услуг по использованию имущества личного крестьянского хозяйства, в том числе и в сфере сельского зеленого туризма» [3, с.705].

Следовательно, зеленый туризм рассматривается как один из видов хозяйственной деятельности в сельской местности. Однако подобная трактовка сельского туризма не отражает специфики комплексности туристических услуг, не учитывает их экологических и социальных составляющих. В законе указывается, что "деятельность, связанная с ведением личного крестьянского хозяйства, не относится к предпринимательской деятельности" [3, с.706]. Таким образом, деятельность, связанная с сельским зеленым туризмом как одним из способов ведения крестьянского хозяйства, не подпадает под общую систему налогообложения, при этом невозможен учет и, как следствие, контроль данного вида деятельности и, прежде всего, контроль качества оказываемых услуг.

В проекте Закона Украины «О сельском и сельском зеленом туризме», внесенном на рассмотрение народными депутатами Украины О.И. Кафарским и В.И. Фурдычко, сельский зеленый туризм определяется «как временный отдых в сельской местности (селе) в оздоровительных, эстетичных или познавательных целях, связанный с пребыванием в доме сельского хозяина и использованием туристических ресурсов местности» [4]. Эта трактовка позволяет отделить данный вид туризма от оказания туристических услуг в оздоровительных учреждениях, находящихся в сельской местности, поскольку подчеркивается, что пребывание должно происходить в доме сельского хозяина.

Отличительной особенностью проекта закона является предложение не подвергать налогообложению деятельность, связанную с сельским зеленым туризмом, в случае, если количество койко-мест, используемых для обеспечения проживания туристов, не превышает восьми. Тем самым подчеркивается преобладание социальной, а не экономической значимости для государства сельского зеленого туризма, усиливается его привлекательность для сельских жителей.

В условиях отсутствия закона о государственном регулированиии сельского зеленого туризма, данный вид деятельности подпадает под действие Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О туризме», поскольку он указан как один из видов туризма в ст. 4 данного закона [5, c.435]. Согласно ст. 7, регулирование туризма на местном уровне возложено на органы местного самоуправления и местные государственные администрации [5, c.438]. Таким образом, законодательно закреплено осуществление одной функции разными государственными институтами, что порождает одну из проблем развития местного самоуправления. Например, согласно ст. 13 Закона Украины "О местных государственных администрациях" в ведении местных государственных администраций находится решение вопросов социально-экономического развития соответствующих территорий [9, с.13]. В ст. 32 Закона Украины "О местном самоуправлении" [10, с.381] оговариваются те же полномочия, но уже для органов местного самоуправления.

Как известно, если полномочия двух разных структур дублируются, то это приводит к низкой эффективности их работы, поскольку снижается уровень ответственности по осуществлению предусмотренных обязанностей; появляется возможность противоречий в реализации однородных функций разными правовыми институтами.

В ходе анализа проблемы размежевания полномочий, а также других проблем и возможностей вовлечения органов местного самоуправления в развитие сельского зеленого туризма была рассмотрена деятельность поселкового совета поселка Гольма Никитовского района г. Горловки. В поселке нет значительных туристско-рекреационных ресурсов, способствующих его превращению в крупный туристический центр. Однако на его территории, окруженной лесными насаждениями, имеется пруд с лодочной станцией, история поселка тесно связана с историей казачества. Использование даже этих незначительных туристско-рекреационных ресурсов при условии соответствующей поддержки со стороны органов местного самоуправления может способствовать становлению и дальнейшему развитию сельского зеленого туризма. Прежде всего такая поддержка должна найти отражение в программе социально-экономического развития поселка, которая в последние годы поселковым советом Гольмы не разрабатывалась ввиду отсутствия средств на реализацию мероприятий. Районной государственной администрацией подобная программа также не была разработана, поскольку ее деятельность прежде всего направлена на развитие района в городе. Следовательно, закрепленная законодательно функция органов местного самоуправления и местных государственных администраций не реализуется.

Развитие сельского зеленого туризма требует учета особенностей каждого отдельного сельского домашнего хозяйства, что обусловливает особую роль органов местного самоуправления как органов власти, непосредственно работающих с населением. Эти органы местного самоуправления смогут быстрее и эффективнее разрешить проблемы, с которыми могут столкнуться представители громады, заинтересовавшиеся деятельностью в сфере сельского зеленого туризма. Вопросы, которые территориальные общины могут решить сами, не обращаясь за помощью к государству, может брать на себя местное самоуправление. Этот принцип, закрепленный в Европейской Хартии местного самоуправления, был ратифицирован Украиной в 1997 г. [11, с.432] и, следовательно, подлежит исполнению.

Существует также ряд других проблем. В Законе Украины "О внесении изменений в Закон Украины "О туризме" установлено, что "областные советы утверждают региональные программы развития туризма, предварительно разработанные местными государственными администрациями" [8, с.439]. Данное положение отражено в Законах Украины "О местном самоуправлении в Украине" [10, c.381] и "О местных государственных администрациях" [9, с.12]. В рамках реализации программы может быть предусмотрено законодательное право областных советов от имени территориальных громад сел и поселков осуществлять управление объектами рекреационного назначения. Однако фактически управление этими объектами осуществляется местными государственными администрациями в силу того, что областные советы лишены права создания собственных исполнительных органов [12, с.7].

Проблема развития сельского зеленого туризма обусловлена также слабым соответствием законодательных и нормативных документов, регулирующих однородные вопросы. На рисунке показано, что утверждение местных программ развития туризма и контроль за их исполнением, предусмотренные в Законе Украины «О внесении изменений в Закон Украины "О туризме" [8, с.439], находят отражение в полномочиях органов местного самоуправления утверждать и контролировать реализацию социально-экономического и культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц, что указано в Законе Украины "О местном самоуправлении" [10, с.390].

Полномочия и обязанности органов местного самоуправления по Законам Украины «О местном самоуправлении» и «О внесении изменений в Закон Украины «О туризме»
Рис. 1. Полномочия и обязанности органов местного самоуправления по Законам Украины «О местном самоуправлении» и «О внесении изменений в Закон Украины «О туризме»

В то же время изложенное в Законе Украины «О внесение изменений в Закон Украины «О туризме» положение об определении средств местных бюджетов для финансового обеспечения местных программ развития туризма, а также поручение исполнительным органам финансировать местные программы развития туризма за счет средств местного бюджета не находят точного отражения в Законе Украины «О местном самоуправлении». Подобное несоответствие создает предпосылки для снижения эффективности реализации предусмотренных мероприятий по развитию сельского зеленого туризма. Целесообразно конкретизировать полномочия органов местного самоуправления в сфере сельского зеленого туризма, отраженные в Законах Украины «О туризме» и «О местном самоуправлении». Для этого необходимо в Законе Украины «О местном самоуправлении» уточнить существующие полномочия советов разных уровней и их исполнительных комитетов либо дополнить их новыми в строгом соответствии с положениями Закона Украины «О туризме».

Законодательство Украины предусматривает, что осуществление полномочий местными органами власти обеспечивается соответствующими материальными и финансовыми ресурсами. В соответствии со ст. 142 Конституции Украины [13, с.556], а также ст. 16 Закона Украины «О местном самоуправлении» [10. с. 382] «материальной и финансовой основой местного самоуправления есть движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, которые находятся в собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов».

Указанным положением государство гарантирует финансовое обеспечение местного самоуправления в Украине на всех уровнях. Рассматривая его реализацию на примере Гольмовского поселкового совета, удалось выявить определенные противоречия, а также несоответствие другим нормативным документам. Подтверждается это деятельностью предприятий и учреждений, которые находятся на территории поселка, но подчиняются не поселковому, а городскому совету. Предприятия и учреждения, на которых работают члены территориальной громады поселка, не подчиняются представительскому органу громады и, как следствие, не могут быть материальной основой местного самоуправления. Поселковый совет не может самостоятельно задействовать подобные организации в осуществлении мероприятий программы социально-экономического развития села, в том числе и относительно сельского зеленого туризма.

Проанализировав структуру финансовых поступлений в местные бюджеты, можно утверждать, что основным источником дохода является налог с доходов физических лиц. В то же время введение в действие таких нормативных актов, как, например, Указ Президента Украины «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства» [14] лишает поселковый совет возможности взимать данный налог с членов громады. Плательщики единого налога, т.е. работающие по упрощенной системе налогообложения, регистрируются в исполнительных органах городского совета и перечисляют налоговые платежи непосредственно в городской бюджет, ослабляя тем самым финансовые возможности органов местного самоуправления решать социальные проблемы громады, в том числе и плательщиков единого налога. Таким образом, нарушаются финансовые гарантии местного самоуправления, закрепленные в Законе Украины «О местном самоуправлении» и Конституцией Украины.

Проблема финансового обеспечения реализации органами местного самоуправления мероприятий, предусмотренных Законами Украины «О местном самоуправлении» и «О туризме», осложняется законодательно закрепленной практикой исполнения делегированных полномочий.

Процесс делегирования полномочий должен непосредственно сопровождаться передачей делегирующим субъектом субъекту делегирования материальных и финансовых ресурсов для обеспечения надлежащего выполнения последним таких полномочий. Это находит отображение в законодательстве Украины. Так, в соответствии со ст. 143 Конституции Украины [13, с.556] органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. Государство финансирует осуществление этих полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения к местным бюджетам в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности.

Тем не менее, несмотря на закрепленную Конституцией Украины и Законом Украины «О местном самоуправлении» обязанность финансирования государством в полном объеме делегированных полномочий, указанная норма не получила надлежащего развития в законодательстве Украины. Как следствие, органы местного самоуправления не способны реализовать в полной мере основные права и обязательства, которые на них возложены.

Существует и другая сторона проблемы финансового обеспечения развития сельского зеленого туризма. Средства, полученные в бюджет разных уровней от налогообложения деятельности немногочисленных хозяйств, предоставляющих услуги по сельскому туризму, направляются не на дальнейшее развитие последнего, а на другие цели.

Неотложного внимания требует вопрос размежевания земель государственной и коммунальной собственности. Несмотря на принятие Закона Украины «О размежевании государственной и коммунальной собственности» [15, c.1371], отсутствуют механизмы реализации, а также финансовое обеспечение предусмотренных законом мероприятий, что сдерживает возможности территориальных громад развивать транспортную, природоохранительную и социальную сферы, являющиеся факторами развития сельского зеленого туризма.

Таким образом, анализ правового регулирования сельского зеленого туризма показал, что существующее законодательство не позволяет эффективно управлять развитием данного вида туризма и тем самым получать территориальным громадам максимальный мультипликативный эффект.

Однако в рамках уже существующего законодательства местные органы самоуправления могут осуществлять определенные мероприятия, способствующие становлению и развитию сельского зеленого туризма. Сюда можно отнести разработку программ его развития в селах и поселках, сотрудничество с соседними громадами с целью объединения туристических ресурсов и создания условий для многодневного пребывания туриста. Но органы местного самоуправления сел и поселков не должны заниматься продажей туристических продуктов региона непосредственно туристам. Их задачей является работа с представителями туристического бизнеса, которые смогут профессиональнее и эффективнее продвигать туристический бренд региона и тем самым привлечь туристов в села и поселки, обладающие туристско-рекреационным потенциалом [16, c.4].

Органам местного самоуправления рекомендуется разрабатывать наряду с программами бизнес-планы развития туризма. В их создании должны участвовать не только отдел экономики либо туризма исполкома, а все заинтересованные стороны, которые предоставят свои возможности и предложения. Указанные направления деятельности являются возможностями местных органов самоуправления повысить эффективность управления сельским зеленым туризмом на подведомственных территориях.

Таким образом, научная новизна проведенного исследования заключается в определении возможностей расширения участия органов местного самоуправления в развитии сельского зеленого туризма на основе анализа проблем местного самоуправления в данной сфере.

Практическая значимость состоит в возможности использовать полученные результаты в научно-исследовательских работах по проблеме усиления роли органов местного самоуправления в развитии сельского зеленого туризма. Реализация предложенных рекомендаций требует создания определенных механизмов непосредственного участия территориальных громад и усиления их роли в развитии сельского зеленого туризма.

Литература

1. Рутинський М.Й., Зінько Ю.В. Сільський туризм: Навч. посібник. - К.: Знання, 2006. - 271 с.
2. Зубач В., Шпір М. Зелений туризм: пропозиції і проблеми // Статус. - 2005. - №4. - С.10-11.
3. О личном крестьянском хозяйстве: Закон Украины от 15.05.2003 г. № 742-IV // Ведомости Верховной Рады Украины. - 2003. - №29. - Ст.230-232. - С.705-708.
4. Про сільський та сільський зелений туризм: Проект Закону України від 21.11.2000 р. № 6225 // http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2179-15
5. О внесении изменений в Закон Украины "О туризме": Закон Украины от 18.11.2003 г. № 1282-IV // Ведомости Верховной Рады Украины. - 2004. - № 13. - Ст. 180. - С.434-478.
6. Липчук Н.В. Чинники розвитку агротуризму // Вісник ДІТБ. - 2005. - №9. - С.206-208.
7. Конищева Н.И., Рудь Д.В., Шинкаренко М.Н. Анализ рынка туристических услуг на основе маркетингово-социологических исследований // Вісник ДІТБ. - 2005. - №9. - С.149-164.
8. Костриця М.М. Сільський туризм: теорія, методологія, практика (етноісторичний туристичний кластер “Древлянська земля”): Монографія / За наук. керівництвом і заг. ред. проф. Є.І. Ходаківського, проф. Ю.С. Цал-Цалка. - Житомир: ЖДТУ, 2006. - 196 с.
9. Про місцеві державні адміністрації: Закон вiд 09.04.1999 р. № 586-XIV // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - №20. - Ст.190. - С.12-51. // http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/586-14
10. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України вiд 21.05.1997 р. № 280/97-IV // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - №24. - Ст.170. - С.379-432. // http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр
11. Європейська хартія місцевого самоврядування: Закон України від 15.07.1997 р. № 452/97 // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - №31. - Ст.130. - С.432-441. // http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_036
12. Лукьянченко А.А., Денисов Ю.Д. Организационные аспекты развития местного самоуправления // Менеджер. - 2002. - №2(18). - С.4-11.
13. Конституція України: Закон України від 28.06.1998 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - №30. - Ст.142. - С.542-597.
14. Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва: Указ Президента України від 3 липня 1998 р. № 727/28 // http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/727/98
15. О размежевании земель государственной и коммунальной собственности: Закон Украины от 5.02.2004 г. № 1457-IV // Ведомости Верховной Рады Украины. - 2004. - №35. - Ст.411. - С.1370-1374.
16. Прошко В. Туризм як складова економічного розвитку України // Аспекти самоврядування. - 2005. - №1. - С.2-4.

Визначено проблеми реалізації органами місцевого самоврядування повноважень у сфері регулювання сільського зеленого туризму. Запропоновано рекомендації щодо підвищення ролі місцевого самоврядування у розвитку сільського зеленого туризму.

The issues of fulfillment by organs of self-governing of powers in the field of green tourism have been put out. Recommendations on increase of role of local self-governing in development of green tourism have been proposed.







© 2002-2017 Все о туризме - образовательный туристический портал
На страницах сайта публикуются научные статьи, методические пособия, программы учебных дисциплин направления "Туризм".
Все материалы публикуются с научно-исследовательской и образовательной целью. Права на публикации принадлежат их авторам.