Власова Т.В.

Развитие туризма в регионах России: институциональные барьеры

Причины недостаточных институциональных изменений в России, что проявляется в фрагментарном усвоении, отторжении, иногда и перерождении рыночных институтов, остаются актуальными дискуссионными вопросами. В данной статье сделана попытка рассмотрения последствий такого рода институциональной инерции для регионального развития на примере конкретной отрасли – туризма.

Обсуждение вопросов несоответствия туристического потенциала и уровня развития сферы туризма в России уже давно стало общим местом. Согласно международному рейтингу1 2009 г. среди 133 оцениваемых стран по совокупному уровню конкурентоспособности сферы туризма Россия занимает 59-е место. При этом у нашей страны 5-е место по числу объектов всемирного природного наследия, 9-е - по объектам всемирного культурного наследия. А по качеству наземного транспорта РФ заняла 81-е место, по качеству инфраструктуры воздушного транспорта – 88-е. По доступности номеров в отелях у России 85-е место, по ценам на них – 116-е. Экспертами отмечен низкий уровень дружелюбности местных жителей по отношению к иностранцам (131-е место), по уровню безопасности для туристов Россия занимает 129-е место.

Потенциальными возможностями для развития того или иного вида туризма обладают практически все регионы Российской Федерации, включая самые отсталые и депрессивные. Для многих из них туризм мог бы стать отраслью основной доходности и занятости. Причины низкого использования природного и культурно-исторического наследия в качестве ресурса экономического и социального развития регионов во многом связаны с институциональными деформациями, присущими российской экономике в целом. Детально этот вопрос будет рассмотрен на примере трех регионов Северо-Западного федерального округа РФ – Ленинградской, Новгородской и Псковской областей.

В данных регионах туризм, прежде всего, культурно-познавательный туризм имеет давние традиции и историю развития. В настоящее время эта отрасль рассматривается органами управления указанных регионов как приоритетная, что отражено в долгосрочных социально-экономических программах. При этом во всех регионах заинтересованными сторонами признается факт недостаточного развития сферы туризма2.

При разном достигнутом уровне таких показателей, как объем въездного туризма и объем финансирования из региональных бюджетов (cм. табл.1.), в регионах наблюдается общность проблем, связанных с неразвитостью туристической инфраструктуры.

Таблица 1. Развитие туризма в регионах Северо-Запада РФ

Регионы Динамика въездного туризма, тыс. въездов Объемы финансирования региональных
целевых туристических программ, млн. руб.
2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009
Ленинградская обл. 1600 1700 1785 1850 4,3 3,6 4,1 4,5
Новгородская обл. 979,3 1039,1 1078,6 1002,6 0,4 1,6 2,3 7,3
Псковская обл. 234,4 273,8 283,0 250,0 0,5 0,6 0,6 0,4

Источник: Турбарометр Новгородской области. Итоги 2009 г. / Аналитический обзор туриндустрии Новгородской области в 2009 г.

К числу таких проблем относятся:

- низкий уровень благоустройства туристических городов и их исторических центров;
- гостиничный сектор, как правило, не сбалансирован по спросу и предложению мест размещения (преобладают 3-х и 4-х звездочные отели, не хватает гостиниц туркласса, хостелов);
- в общественном питании наблюдается несоответствие цен и качества предлагаемых блюд и напитков; слабо представлена местная кухня;
- плохое состояние дорог и придорожного сервиса (парковки, стоянки, туалеты); в ряде туристических городов, например в Пскове, существует проблема общественных туалетов;
- слабое развитие водного транспорта как для доставки туристов в дестинации, так и для экскурсий и прогулок;
- местная сувенирная продукция не отличается многообразием и оригинальностью;
- слабое развитие сферы досуга и развлечений для туристов, особенно с вечернее и ночное время;
- отсутствие развлечений для детей и туристических объектов, ориентированных на детей/ родителей с детьми;
- недостаточное информационное обеспечение туристов (отсутствие указателей, схем проезда или прохода, сведений об объектах культурного наследия, календарей культурных событий, мало информации на иностранных языках и пр.);
- слабое продвижение регионов и их туристических ресурсов в России и за рубежом.

Кроме того, существует ряд общих проблем, связанных с культурно-познавательным туризмом: плохое состояние памятников культурного наследия, однообразие экскурсионного обслуживания (слабое использование интерактивных форм и современных музейных технологий), неразвитость событийного туризма, недостаточная координация деятельности государственного и коммерческого секторов сферы культурно-познавательного туризма.

Общность проблем туристической отрасли, характерных для трех различных субъектов федерации, обладающих богатым природным и культурным наследием, но при этом имеющих различный инвестиционный потенциал, приток инвестиций в экономику и бюджетных вложений в туризм, указывают на то, что причины этих проблем следует искать в институциональном компоненте. Проведенное исследование позволяет обозначить ряд институциональных барьеров, затрудняющих развитие туризма в регионах.

Прежде всего, следует отметить трудности малого предпринимательства в сфере туризма, силами которого в значительной мере развивается туристическая инфраструктура в регионах. Преградами на пути малого бизнеса по-прежнему являются:

- многочисленные административные барьеры, включая разного рода инспекции (представитель малого бизнеса: «Сложности есть на каждом шагу, дышать некогда, мы должны постоянно отвечать на вопросы чиновников»);
- налоговое администрирование (представитель малого бизнеса: «У нас, если приходят камеральную проверку делать, они не уходят пока штраф не возьмут»);
- заключение договоров аренды/покупки земельных участков и помещений для ведения бизнеса, особенно это касается аренды в объектах культурного наследия для магазина сувениров, книжной лавки, мастерской для проведения мастер-классов и пр. (представитель малого бизнеса: «Мы теряем возможность развития малого и среднего бизнеса там, где оно должно просто быть по определению. Каждый памятник должен быть окружен набором простейших услуг: кафе, минигостиниц, сувенирных лавок, ларьков, которые должны давать возможность заработать тем, кто может это сделать быстро»; представитель населения: «И еще проблема будет, допустим, тот же гостиничный комплекс поставить - с землей»).

Излишняя административная заорганизованность, все еще характерная для российской экономики, включая сферу туризма, приводит к тому, что с одной стороны, не получают своего развития децентрализованные рыночные механизмы регулирования, с другой – расширяется сфера коррупции чиновников. Формируется порочный круг: «чем больше в обществе распространена коррупция среди правительственных чиновников, тем меньше … остается возможностей для укрепления рыночных институтов и конкурентных механизмов» [3, с.11].

Для поддержания малого бизнеса в сфере туризма достаточно было бы соблюдать законы и установленные административные регламенты, что, по сути, является основой институционализма. О нарушениях инфорсмента прав собственности и контрактных обязательств со стороны государственных органов свидетельствуют многие факты, одними из которых являются выявленные в ходе исследования трудности зачета средств арендаторов, потраченных на ремонт арендуемых помещений, в том числе в объектах культурного наследия в счет арендной платы, что предусмотрено законом (представитель учреждения культуры: «У нас только один был пример, когда владельцы сувенирной лавки сумели «отыграть» у областного управления имущества деньги, потраченные на косметический ремонт. Но они потратили на это полгода, т.е. не работают даже законодательно прописанные процедуры»).

Другой серьезной проблемой для малого бизнеса в сфере туризма являются сложности доступа на финансовые рынки (представитель малого бизнеса: «Что касается инфраструктуры, она развивается как весь малый бизнес в России очень медленно и плохо, потому что кредиты не получить - никто не дает»). Между тем, в рамках институциональной теории обоснована связь между уровнем функционирования финансовых рынков, с одной стороны, степенью конкурентного соперничества и повышением экономической эффективности – с другой [3]. Последствиями затрудненного доступа к финансовым ресурсам и низкой конкуренции являются проблемы, наблюдаемые в региональной туристической инфраструктуре, такие как преобладание дорогих гостиниц и недостаток мест размещения туристического класса, соответствующих европейскому уровню; однообразие общественного питания; недостаток оригинальной сувенирной продукции и пр.

Если вернуться к анализу институтов, связанных с деятельностью государства, то следует отметить влияние специфической модели властных отношений, сформировавшейся в России, для которой характерны недобровольная передача агентом полномочий по контролю своих действий лицам, наделенным властью, и отсутствием эффективных механизмов обратной связи между этими субъектами [1, с.293]. В отношении туризма, как и иных сфер, связанных с деятельностью, где конечным потребителем являются люди, власть, устроенная по данной модели, действует, проявляя вялый интерес к конечному результату. Несмотря на наличие специальных управленческих документов - стратегий, программ и планов, заинтересованные стороны указывали на слабое руководство отраслью со стороны областных и местных администраций (представитель органа управления: «Патетические возгласы о том, что туризм - единственная возможность развития для области, остаются пока больше в качестве лозунга, в качестве призыва»; представитель учреждения культуры: «Пока не ощущается, что это (развитие туризма) идет по какому-то ясно очерченному экономическому или организационному плану»).

Между тем, властные органы призваны не просто разрабатывать и реализовывать программы развития туризма, вкладывая в это бюджетные средства. Задача состоит в том, чтобы использовать более сложные механизмы привлечения и объединения интересов агентов коммерческого и некоммерческого секторов туризма, населения и общественных организаций. Как показали результаты исследования, представителей заинтересованных сторон волнует отсутствие эффективных форм взаимодействия как между различными сегментами туристической сферы, так и между государственным, коммерческим и некоммерческим секторами (представитель администрации: «Нет взаимодействия между различными организациями, структурами, учреждениями, получается, что каждый работает только на себя и для себя узко в своем каком-то круге, а взаимодействия не прослеживается»; представитель бизнеса: «Каждая фирма и маленькая, и средняя, и большая – мы живем сами по себе. Понятно, что с точки зрения экономики мы конкуренты, но все равно - у нас все проекты, они разные, поэтому нам нужно консолидироваться и проводить какой-то один вектор»).

Наглядным образом эта проблема проявилась во взаимоотношениях государственных музеев-заповедников и туристических компаний, а также экскурсоводов-индивидуалов. Имея общий объект экономической деятельности и приложения труда (культурно-исторические памятники), эти агенты реализуют различные цели. Как правило, для государственных музеев основная цель – сохранить объект культурно-исторического наследия. Для туристического агентства – доставить на объект туристов, показать его и, по возможности, предоставить дополнительные услуги кроме экскурсионного обслуживания – театрализованные представления, мастер-классы, посещение ярмарок сувениров и изделий народного творчества и пр. На основе такого различия в целях деятельности и условий их достижения в отношения музеев и коммерческих туристических компаний на региональном уровне возникают серьезные противоречия, не получающие нормативного разрешения. Музеи-заповедники склонны придавать своему праву пользования объектом культурного наследия монопольный характер и запрещать на своей территории проведение экскурсий сторонними экскурсоводами как представителями туристических компаний, так и индивидуалами (предприниматель: «Музеи очень резко выступают против экскурсоводов помимо музейных»). Кроме того, музеи неохотно развивают новые формы обслуживания посетителей (работник музея: «Костюмированные представления, анимация – вот чего не хватает именно в нашем музее…У нас такое предприятие было задумано …директор посчитал, что это не совсем выгодное дело»; работник музея: «Раскопки интересны туристам…Потом стало выясняться, что музею не очень интересно водить туристов по раскопкам»; «Музей, у него федеральное финансирование, внутренне он не заинтересован в туристе вообще. Ему удобнее закрыть все свои помещения - меньше будет расходов на уборщиц»).

Таким образом, серьезной проблемой является координация действий участников рынка туристических услуг, который для своего успешного развития требует одновременных и взаимосвязанных действий в различных сегментах (экскурсионное обслуживание, питание, транспорт, сувениры, досуг, благоустройство, информация и пр.). Если это не происходит, наблюдаются так называемые «провалы рыночной координации», преодолеть которые можно с помощью внешнего регулятора. Чаще всего таким регулятором выступает государство, которое использует для этого различные инструменты («институты развития»): банки, фонды, агентства, которые выполняют поддерживающие функции финансового, организационного, координирующего характера [4]. В сфере туризма на региональном уровне применение такого рода институтов развития также может дать позитивные результаты. Реализовываться такой подход может на базе государственных/муниципальных автономных учреждений или некоммерческих партнерств, созданных с участием региональных/муниципальных органов, деятельность которых будет направлена на координацию участников туристического рынка.

Подобный институт существует в Новгородской области – это некоммерческое партнерство «Офис туризма Великого Новгорода» и созданное на его основе муниципальное автономное учреждение «Центр развития туризма «Красная Изба»», которые выполняют информационные, маркетинговые и координационные функции в туристической индустрии области и города. Успехи Новгородской области и Великого Новгорода в области развития туризма, наблюдаемые в последние годы, связаны, в том числе и с наличием органа, координирующего и объединяющего туристическую сферу. В других регионах подобных институтов нет, и в целом наблюдается слабое развитие некоммерческого сектора, способного выполнять своего рода посреднические функции между властью и бизнесом, развивать партнерство, оказывать действенную консалтинговую поддержку в сфере туризма, включая анализ рынка, подготовку проектов, обучение, проведение тренингов, ознакомительных поездок для изучения лучшей практики и пр.

В то же время нужно отметить, если подобие «института развития» было обнаружено только в одном регионе, то в целом институциональное оформление субъектов туристической сферы и сопряженной деятельности состоялось во всех рассматриваемых регионах. На уровне регионального и муниципального управления это проявляется в наличии профильных органов (комитетов, отделов); в разработке региональных и муниципальных программ развития туризма, поддержки малого предпринимательства, поддержки ремесленничества и народных промыслов; в существовании координационных советов по туризму при органах управления и т.д. У многих учреждений культуры есть попечительские советы, специальные фонды, через которые поступает спонсорская помощь, некоторым музеям оказывается волонтерская поддержка. Малый бизнес в сфере туризма окружен поддерживающими организациями, такими как агентства развития малого и среднего бизнеса, ассоциации туристических предприятий, советы делового сотрудничества и пр.

Однако, как показывает анализ практики, количество структурных институтов не определяет их качества. Для нашей страны чрезвычайно характерно нецелевое использование институтов в самых различных формах проявления этого феномена [2]. Одним из самых распространенных является формализация института, когда его создание происходит под влиянием внешних обстоятельств. В частности, на региональном уровне некоторые институты внедряются как условия получения федеральных субсидий, кредитов или грантов международных финансовых организаций при проведении тех или иных реформ, а также под влиянием каких-то общих веяний, в рамках формирования региональной сети некоторых общественных объединений и пр. Формально существуя, эти институты или не выполняют своих первоначальных функций, или они существенно модифицируются в соответствии с местными обстоятельствами. В результате, такой важный для формирования социального капитала институт как ассоциации предпринимателей в сфере туризма, способный обеспечить установление и выполнение норм взаимодействия и ведения бизнеса, не получает реального развития. Несмотря на то, что формально такие ассоциации на региональном уровне существуют, они не выполняют своего предназначения, их деятельность часто направлена на представление и защиту не общих интересов, а интересов отдельных представителей отрасли.

Наблюдаемая формализация рыночных институтов в сфере туризма заметно нивелирует их свойства общественных благ, направленных на снижение трансакционных издержек и поддержание производства и обмена; понижает в глазах общества их значение; позволяет заинтересованным сторонам сдерживать дальнейшее развитие этих институтов.

Проведенное исследование и анализ его результатов с позиций институциональной теории показывают глубину проблем сферы туризма в Российской Федерации, выходящих далеко за рамки данной отрасли. В то же время существующие институциональные провалы являются основным препятствием для использования потенциала исторического и культурного наследия в качестве ресурса экономического роста, как это с успехом делается в других странах.

Литература

1. Олейник А.Н. Институциональный трансферт: субъекты и ограничения (российский случай в глобальном контексте // Модернизация экономики и выращивание институтов: в 2 кн./отв. ред. Е.Г.Ясин; ГУ - Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005.-1 кн. С.291-299.
2. Полищук Л. Нецелевое использование институтов: причины и следствия // Вопросы экономики. 2008. №8. С.28-44.
3. Радыгин А., Энтов Р. В поисках институциональных характеристик экономического роста // Вопросы экономики. 2008. №8. С.4-27.
4. Солнцев О.Г., Хромов М.Ю., Волков Р.Г. Институты развития: анализ и оценка мирового опыта // Проблемы прогнозирования. 2009. №2. С.3–29.

1 Рейтинговая оценка конкурентоспособности сектора туризма и путешествий (Travel & Tourism Competitiveness Index, TTCI) проведена Всемирным экономическим форумом совместно с Международной ассоциацией воздушного транспорта (IATA), Всемирной туристической организацией (UNWTO) и Всемирным советом по туризму (WTTC): http://www.newizv.ru/news/2009-03-05/106324/
2 Качественный анализ состояния сферы туризма в Ленинградской, Новгородской и Псковской областях основан на материалах групповых фокусированных интервью, проведенных в рамках проекта Министерства культуры РФ «Сохранение и использование культурного наследия в России» в 2009-2010 гг. Участниками фокус-групп были работники профильных подразделений региональных и муниципальных администраций, представители учреждений культуры, малого бизнеса в сфере туризма, населения. В тексте их высказывания выделены курсивом.