Гафурова О.В.
Вісник Київського національного університету
імені Тараса Шевченка. Юридичні науки.
2017. №2(105). С.16-19.

Законодавство у сфері сільського туризму: сучасні реалії та перспективи розвитку

У статті проведено науково-теоретичний аналіз законодавства у сфері сільського туризму як в Україні, так і в Європейському Союзі. Окрема увага приділяється обґрунтуванню доцільності розробки і прийняття спеціального нормативно-правового акту, який би визначив загальні правові, організаційні й соціально-економічні принципи реалізації державної політики в зазначеній сфері.

Ключові слова: сільський туризм, сільський зелений туризм, особисте селянське господарство, сільська територія, спільна аграрна політика.

Постановка проблеми. Сільський туризм дозволяє вирішити ряд соціально-економічних проблем, які виникають у сільській місцевості. Адже, це один із видів діяльності, який забезпечує створення нових робочих місць, розширює можливості для зайнятості сільського населення не тільки у виробничій сфері, а й у сфері обслуговування. Вказане є особливо актуальним, в умовах, коли рівень сільської бідності майже вдвічі перевищує такий показник у великих містах (29,7 відсотка порівняно з 17,1 відсотка) (Стратегія подолання бідності, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 березня 2016 р. №161-р.). До того ж такий вид діяльності сприяє впорядкуванню сільських населених пунктів, розвитку їх соціальної інфраструктури, зокрема налагодженню транспортного сполучення, торговельного й побутового обслуговування, сфери відпочинку. Як слушно зазначається у юридичній літературі, це реальний шлях соціального розвитку депресивних сільських районів, який дозволяє зупинити деградацію сільської місцевості, що страждає від постійного відтоку населення, зокрема із-за відсутності роботи [1, c.63]. Важко переоцінити його роль і в розвитку тих регіонів, де через природні чинники значно ускладнюється ведення сільського господарства, наприклад у гірських регіонах Карпат. Нарешті, необхідність дбати про харчування відпочиваючих та можливість реалізовувати сільськогосподарську продукцію (особливо екологічно чисту) в самому господарстві, заохочує власників садиб до її виробництва.

Аналіз останніх досліджень. Теоретичним підґрунтям дослідження стали наукові праці таких відомих вітчизняних фахівців у галузі аграрного права, як В.М. Єрмоленко, Т.О. Коваленко, В.В. Носік, А.М. Статівка, В.Ю. Уркевич та інших.

Мета цієї статті полягає у проведенні науково-теоретичного аналізу законодавства у сфері сільського туризму як в Україні, так і в Європейському Союзі. Окрема увага приділяється обґрунтуванню доцільності розробки і прийняття спеціального закону, який би визначив загальні правові, організаційні й соціально-економічні принципи реалізації державної політики в зазначеній сфері.

Розуміючи всі переваги сільського туризму, прагнучи зберегти культурні традиції сільського населення, а також з метою підвищення рівня його життя, країни ЄС ще на початку 70-х років ХХ століття, розпочали дбати про розвиток цього виду господарської діяльності. Одним із перших документів, в якому згадувалось про необхідність розвитку туристичних та рекреаційних областей, стала Директива Ради від 28 квітня 1975 р. щодо ведення сільського господарства в гірських, горбистих та деяких несприятливих областях (75/268/ЄEC) [2]. У Постанові Ради (ЄEC) №797/85 від 12 березня 1985 р. про підвищення ефективності сільськогосподарських структур [3], вже передбачались конкретні заходи щодо підтримки туристичної діяльності. Так, на територіях, які придатні для розвитку туризму, до плану покращення підприємницької діяльності могли бути включені, крім сільськогосподарських інвестицій, інвестиції в туризм та розвиток ремесел (ст.16).

На сучасному етапі розвитку законодавства ЄС у сфері спільної аграрної політики також передбачається здійснення заходів, спрямованих на поліпшення якості життя на сільських територіях і стимулювання диверсифікації сільської економіки. Це: підвищення економічної активності та рівня зайнятості в сільській економіці і створення кращого територіального балансу в економічному й соціальному аспектах (туризм, промисли, розвиток сільської інфраструктури) (п.3.3 ст.3 Рішення 2006/144/ЄC щодо стратегічних керівних принципів Співтовариства для розвитку сільського господарства (програмний період 2007-2013 рр.) [4]. На те, що здійснення туристичної діяльності для розвитку сільських регіонів має важливе значення звертається увага і в Регламенті Європейського Парламенту і Ради від 17 грудня 2013 р. №1305/2013 щодо підтримки сільського розвитку Європейським сільськогосподарським фондом сільського розвитку (EAFRD) та відміни Директиви Ради №1698/2005 [5]. Зокрема, в ньому зазначається, що підтримка, спрямована на оновлення села, включає, у т.ч. інвестування в рекреаційну інфраструктуру, туристичну інформацію та малу туристичну інфраструктуру (ст.20). Серед спеціальних цілей Програми дій ЄС з підвищення конкурентоспроможності підприємств (особливо малих і середніх) (COSME) на період з 1 січня 2014 року по 31 грудня 2020 рр., визначається удосконалення рамкових умов для їх конкурентоспроможності і стабільності, у т.ч. у сфері туризму (ст.4 Регламенту Європейського Парламенту і Ради від 11 грудня 2013 р. №1287 щодо прийняття Програми конкурентоспроможності підприємств, малих і середніх підприємств (COSME) (2014-2020 рр.) та відміни Рішення №1639/2006 / ЄС [6]).

Щодо українського законодавства, то Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікованою Верховною Радою України 16 вересня 2014 р. передбачено зокрема, співробітництво у галузі туризму на двосторонньому, регіональному та європейському рівнях. Воно має ґрунтуватиметься на таких принципах:

1. повага самобутності та інтересів місцевих громад, особливо у сільській місцевості;
2. важливість культурної спадщини;
3. чітка взаємодія між туризмом та захистом навколишнього середовища (ст.400).

Одним із напрямів співробітництва визначено розвиток і сприяння туризму на основі місцевих громад (ст.401). В рамках такого співробітництва передбачається укладення договорів про двостороннє співробітництво з питань розвитку сільського зеленого туризму між областями України та відповідними адміністративно-територіальними одиницями держав - членів ЄС, організація та проведення тренінгів для сільського населення, відповідних конференцій, засідань за круглим столом, семінарів із залученням експертів ЄС, організація навчальних поїздок до держав - членів ЄС (2014-2017 рр.) (п.360 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 р. №847-р. «Про імплементацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони»).

Організація належної державної підтримки цієї сфери діяльності сприяє розв’язанню низки соціально-економічних проблем, які виникають у сільській місцевості. На законодавчому рівні визнається, що розвиток екологічного (зеленого) та сільського туризму є пріоритетним напрямом державної політики у сфері туризму (ст.6 Закону України від 15 вересня 1995 р. «Про туризм»). Розвиток сільського аграрного туризму як засобу реалізації державної політики зайнятості передбачений Законом України від 5 липня 2012 р. «Про зайнятість населення» (п.7 ст.16). Сприяти розвитку несільськогосподарського підприємництва в сільській місцевості, зокрема сільського зеленого туризму, покликані сільськогосподарські дорадчі служби (ст.4 Закону України від 17 червня 2004 р. «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність»). На жаль, вказані положення носять переважно декларативний характер. Це підтверджує і аналіз ряду підзаконних нормативно-правових актів, прийнятих на виконання цих законів, якими передбачалося здійснення комплексу заходів в зазначеній сфері. Так, залучення приватного сектору, особливо в сільській місцевості, до рекреаційно-туристичного підприємництва й підсобної діяльності у сфері туризму (сільського зеленого туризму) визначалося одним із чинників, які мають визначати державну політику у сфері туризму (п.3 Основних напрямів розвитку туризму в Україні до 2010 року, схвалених Указом Президента України від 10 серпня 1999 р. №973/99). З метою сприяння економічним зрушенням у сільській місцевості і забезпечення державної підтримки розвитку аграрного туризму було розроблено «План заходів щодо державної підтримки розвитку сільського туризму на 2006-2010 роки», затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 липня в 2006 р. №373-р. В цьому контексті необхідно згадати і наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України №24 від 18 січня 2013 р. «Про затвердження Плану заходів Мінагрополітики України щодо розвитку сільського зеленого туризму на період до 2015 року». На жаль, відсутність належного бюджетного фінансування призвело на практиці до їх невиконання.

На сьогоднішній день, відсутні нормативно-правові акти комплексного характеру, спрямовані на забезпечення державної підтримки туризму у сільській місцевості. Так, у Концепції розвитку сільських територій, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2015 р. №995-р. лише згадується про необхідність розвитку туристичної та рекреаційної діяльності у сільській місцевості. А серед заходів з реалізації вказаної Концепції, називаються:

1. законодавче врегулювання питання розвитку туристичної та рекреаційної діяльності у сільській місцевості шляхом внесення змін до Закону України «Про туризм»;
2. необхідність розроблення пілотних проектів з розвитку сільських територій, що стимулюватимуть такі види діяльності, як, туризм, сфера обслуговування, народні промисли, у сільській місцевості, та подання їх заінтересованим центральним органам виконавчої влади на розгляд в установленому порядку щодо фінансування в рамках відповідних бюджетних програм розвитку (п.25 Плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 липня 2017 р. №489-р.).

Тим не менш, виникають певні сумніви щодо можливості їх виконання, адже на ці заходи також не передбачено виділення бюджетних коштів. Залишається не зовсім зрозумілим, яким чином будуть реалізовані і положення Державної Програми розвитку транскордонного співробітництва на 2016-2020 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 р. №554 р., якою встановлено, що одним з пріоритетів такого співробітництва з Республікою Білорусь є забезпечення розвитку підприємництва, культурно-освітнього співробітництва, туристичної галузі, зокрема створення кластерів сільського туризму.

На жаль, до цих пір не прийнятий спеціальний закон, який би врегульовував особливості здійснення такого виду діяльності. Тим більше, що така вимога встановлена Законом України «Про туризм» (ст.4). Практично дев’ять років тривала робота над цим законопроектом. Перший проект Закону України «Про сільський екотуризм» був зареєстрований у Верховній Раді України під №6225 від 21 листопада 2000 р. [7], останній - «Про сільський зелений туризм» під №3467 від 12 квітня 2007 р. (відкликаний 23 листопада 2007 р.) [8]. Продовження законопроектної роботи необхідно пов’язувати із Рекомендаціями парламентських слухань на тему: «Сучасний стан та перспективи розвитку сільського господарства і харчової промисловості України», схваленими Постановою Верховної Ради України від 6 квітня 2009 р. №1240-VI. Зазначеним нормативно-правовим актом передбачалось прискорити внесення на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України «Про аграрний туризм та агротуристичну діяльність» (пп.2.3. п.2), який у тому ж році був оприлюднений на сайті Міністерства аграрної політики України. Усе це свідчить про відсутність на державному рівні чітко сформульованої концепції розвитку туризму на сільських територіях.

Як слушно зазначається в науковій літературі, зважаючи на сучасний стан законодавчого забезпечення розвитку сільського туризму, для юридичної науки, законотворення, правозастосування важливим є визначення його правової природи [9, c.41]. По-перше, існує нагальна потреба в закріплені на законодавчому рівні цього поняття. По-друге, необхідно встановити коло суб’єктів такого виду діяльності, їх права і обов’язки. По-третє, має бути встановлений чіткий порядок здійснення цього виду діяльності, а також заходи його державної підтримки.

В рамках цієї статті зупинимося більш докладно на аналізі тих правових категорій, які застосовуються в зазначеній сфері. Необхідність виокремлення видів туризму, що здійснюються на сільських територіях, обумовлена множинністю термінів, що вживаються в українському законодавстві, зокрема: «сільський туризм», «зелений туризм» та «сільський зелений туризм», «екологічний туризм» тощо. Жодне з цих понять не розкривається в нормативно-правових актах. Це не тільки ускладнює правозастосовну практику, а в деяких випадках може стати підставою для порушення прав громадян, які здійснюють діяльність у вказаній сфері. Наприклад, Рекомендаціями парламентських слухань на тему: «Розвиток туристичної індустрії як інструмент економічного розвитку та інвестиційної привабливості України», схваленими Постановою Верховної Ради України від 13 липня 2016 р. №1460-VIII, перед органом законодавчої влади країни було поставлене завдання прискорити розгляд та прийняття проекту Закону України про внесення змін до Закону України «Про особисте селянське господарство» щодо розвитку сільського зеленого туризму (реєстр. №2232а [10]). Цей законопроект спрямований на легалізацію діяльності власників особистих селянських господарств (далі - ОСГ), тобто забезпечення їм можливості на законних підставах надавати послуги у сфері сільського зеленого туризму (далі - СЗТ) без реєстрації їх як суб’єктів підприємницької діяльності. З цією метою у ньому встановлюються чіткі вимоги до провадження такої діяльності, а саме:

• надання послуг виключно на базі належного на праві власності майна ОСГ;
• розміщення туристів лише у житлових будинках садибного типу, в яких проживають самі господарі;
• кількість місць для відпочиваючих має бути обмежена 10.

Вказаний законопроект був прийнятий Верховною Радою України у першому читанні без змін. Але у процесі підготовки до другого читання Комітетом Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, з ним відбулися дивні метаморфози. Тепер - це законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про особисте селянське господарство» щодо розвитку сільського та екологічного (зеленого) туризму» [10]. Відповідно йдеться про інші види туризму (екологічний (зелений) та сільський), що повністю змінює його первісний зміст.Відповідно, члени ОСГ позбавляються права на здійснення діяльності у сфері СЗТ, що передбачено чинним законодавством (зокрема, Законами України від 15 травня 2003 р. «Про особисте селянське господарство» (ст.1), «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність», Основними напрямами розвитку туризму в Україні до 2010 року, схваленими Указом Президента України від 10 серпня 1999 р. №973/99). Вказане суперечить статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Враховуючи вищезазначене, виникає закономірне питання: а чи є можливим у правовій та соціальній державі, якою проголосила себе Україна, прийняття подібного закону, який не тільки не сприяє покращенню рівня та якості життя селян, а є за своєю сутністю неконституційним?

З урахуванням вищезазначеного, доходимо висновку, що на законодавчому рівні має бути визначено: поняття тих видів туризму, що проводяться на сільських територіях; суб’єкти, їх права та обов’язки, порядок здійснення таких видів діяльності, а також заходи їх державної підтримки. З цією метою вбачається за доцільне розробити та прийняти спеціальний закон, який би визначав загальні правові, організаційні й соціально-економічні принципи реалізації державної політики в зазначеній сфері.

Список використаних джерел

1. Анисимов А.П. О проблемах и перспективах аграрного туризма в России // Информационно-правовая поддержка охраны окружающей среды и устойчивого развития: по материалам круглых столов. Минск, 2014. С.62-64.
2. Council Directive of 28 April 1975 on Mountain and Hill Farming and Farming in Certain Less-Favoured Areas (75/268/EEC). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:31975L0268.
3. Council Regulation (EEC) No 797/85 of 12 March 1985 on Improving the Efficiency of Agricultural Structures. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:31985R0797.
4. Council Decision of 20 February 2006 No 2006/144/EC on Community Strategic Guidelines for Rural Development (Programming Period 2007 to 2013). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex:32006D0144.
5. Regulation (EU) No 1305/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on Support for Rural Development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and Repealing Council Regulation (EC) No 1698/2005. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32013R1305.
6. Regulation (EU) No 1287/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 Establishing a Programme for the Competitiveness of Enterprises and Small and Medium-Sized Enterprises (COSME) (2014-2020) and Repealing Decision No 1639/2006/EC. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1287.
7. Про сільський екотуризм: Проект Закону України від 21 листопада 2000 р. (реєстр. №6225). URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=12704&pf35401=22515.
8. Про сільський зелений туризм: Проект Закону України від 12 квітня 2007 р. (реєстр. №3467). URL: https://tourlib.net/zakon/pro_siltur.htm.
9. Носік В.В., Коваленко Т.О. Проблеми правового забезпечення розвитку сільського туризму в Україні // Бюлетень Міністерства юстиції України. 2008. №3(77). С.37-46.
10. Про внесення змін до Закону України «Про особисте селянське господарство» щодо розвитку сільського зеленого туризму: Проект Закону України від 2 липня 2015 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55828.

Гафурова Е.В. Законодательство в сфере сельского туризма: современные реалии и перспективы развития

В статье проведен научно-теоретический анализ законодательства в сфере сельского туризма как в Украине, так и в Европейском Союзе. Особое внимание уделяется обоснованию целесообразности разработки и принятия специального нормативно-правового акта, определяющего общие правовые, организационные и социально-экономические принципы реализации государственной политики в указанной сфере.

Ключевые слова: сельский туризм, сельский зеленый туризм, личное крестьянское хозяйство, сельская территория, общая аграрная политика.

Hafurova O.V. Legislation in the Sphere of Rural Tourism: Modern Realities and Development Perspectives

The article draws attention to the fact that the European Union, within the framework of the common agricultural policy, devotes considerable attention to ensuring the development of tourism in the rural areas. One of the first documents mentioning the need for the development of tourist and recreational areas is the Council Directive of 28 April 1975 on mountain and hill farming and farming in certain less-favoured areas (75/268/EEC). Today, in the framework of support aimed at village renewal, it is envisaged, among other things, investment in recreational infrastructure, tourist information and small tourist infrastructure (Article 20 of the Regulation (EU) No 1305/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 december 2013 on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and repealing Council Regulation (EC) No 1698/2005.

As far as Ukrainian legislation is concerned, the necessity of state support for this type of activity is stipulated in a number of normative legal acts. Unfortunately, their provisions are mostly declarative. Thus, the development of tourism and recreational activities in rural areas is referred to in the Concept of rural development, approved by the Order of Cabinet of Ministers of Ukraine dated September 23, 2015, No. 995-p. In addition, measures have been set for its implementation (the Order of Cabinet of Ministers of Ukraine dated July 19, 2017, No. 489-p.). However, it remains unclear how these measures are planned to be implemented, if the allocation of budgetary funds is not involved fot their implementation.

The lack of legislative terminology in this field leads to the identification of different types of tourism that can be implemented in rural areas. The article analyzes the draft of Law of Ukraine «On amendments to the Law of Ukraine «On private peasant farming» concerning the development of rural green tourism (Reg. No. 2232a). In the process of preparing for the second reading by the Verkhovna Rada Committee on Agrarian Policy and Land Relations, it received the title «On amendments to the Law of Ukraine «On private peasant farming» regarding the development of rural and ecological (green) tourism». That is, it refers to other types of tourism (ecological (green) and rural). This changes not only the original content of the draft, but actually deprives members of the personal peasant farms of the right to carry out activities in the field of rural green tourism, which contradicts Art. 22 of the Constitution of Ukraine.

Thus, the author comes to the conclusion that at the legislative level should be defined: the concept of those types of tourism, conducted in rural areas; their subjects, the procedure for the implementation of such activities, as well as measures of its state support. To this end, it seems expedient to develop and adopt a special law that would determine the general legal, organizational and socio-economic principles of the implementation of state policy in this area.

Key words: rural tourism, rural green tourism, ecological (green) tourism, private peasant farming, rural area, common agricultural policy.