Михайлюк Олена
Науковий вісник ОНЕУ. 2017. №7-8. С.126-140.

Нормативно-правові механізми для підвищення екологічної безпеки туристичної сфери України

У статті порушуються питання про забезпечення екологічної безпеки туристичної діяльності в Україні. Вивчається міжнародний досвід у сфері нормативно-правової діяльності щодо охорони берегової зони, яка є територією підвищеної привабливості не тільки для розвитку туризму і рекреації, а й багатьох інших видів діяльності. Деякі з них не мають ніякого відношення до приморської зони і не мають права розташовуватися на морському узбережжі. Пропонується розробити Закон про чотирьохкілометрову прибережну зону, у якому треба прописати усі механізми і види діяльності різних сторін. Необхідною умовою також є розробка державного моніторингу берегової зони - системи регулярних спостережень, що забезпечує збір і обробку отриманої інформації з метою своєчасного виявлення негативних природних і техногенних процесів, прогнозування їх розвитку, запобігання шкідливим наслідкам і визначення ступеня ефективності здійснюваних захисних заходів.

Ключові слова: туризм, екологічна безпека, берегова смуга, берегова зона, атрактивність, приморська зона.

Постановка проблеми. Туристична діяльність в Україні і Одеському регіоні - багатофункціональна. Це, насамперед, розвиток різних видів туризму (рекреаційного, водного, сільського, екологічного, оздоровчого, бальнеологічного, пізнавального, подієвого тощо), а також видів діяльності, пов'язаних з ними: готельно-ресторанного бізнесу, транспорту, екскурсійного обслуговування тощо.

Питання екологічної безпеки для розвитку туризму в Україні є актуальним через існування широкого спектру екологічних проблем, відсутність або невиконання нормативно-правових зобов'язань як з боку виконавчої влади країни та окремих регіонів, так і бізнесових структур.

Аналіз останніх публікацій і досліджень. Проблемами берегової зони і управління нею займаються фахівці Одеського інституту ринку та еклого-економічних досліджень НАНУ [10], теоретичні аспекти модернізації морського територіального управління висвітлюються у працях Солдатової С.А. [7], проблеми комплексного освоєння берегової зони вивчають Сичьов С.Л. та Рябкова О.І. [8; 9].

Серед нагальних питань першочерговими для розв'язання є наступні:

• нераціональне використання берегової зони морів, річок і водосховищ;
• забруднення поверхневих вод промисловими і побутовими викидами;
• майже повна відсутність сміттєсортувальних і сміттєспалювальних заводів;
• невиконання Закону «Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини [1], Закону про ГМО [2] та інших.

Постановка завдання. Для рекреаційного та водного туризму важливою є узгоджена діяльність різних суб'єктів господарської діяльності у береговій приморській зоні. До 1990 року в Радянському Союзі діяв «Закон про 4-км берегову зону», який обмежував використання цієї території не за пріоритетним призначенням. Пріоритетом були: рекреація, санаторно-курортне використання, портове і рибне господарство, експлуатація гідротехнічних споруд.

З 1990 року в Україні цей закон не діє, що призвело до хаотичної забудову рекреаційних територій, нецільового їх використання, перешкоджання у доступі до місць відпочинку населення.

Викладення основного матеріалу дослідження. В Одесі через незаконне будівництво обмежується доступ до моря і руйнуються пляжі. У місті єдиним природним пляжем є "Лузанівка". Усі інші - штучно створені, намивні. У 60-х роках були проведені роботи з укріплення схилів, створення пірсів, систем водовідведення і пляжів. Вони зараз оцінюються приблизно у 3 млрд. доларів. Однак, усі опорні конструкції були розраховані на певний термін експлуатації, який вже вичерпався.

Після передачі функцій берегозахисту з області місту на початку 2000-х років ситуація погіршилася. Місцеві органи самоврядування здають в оренду узбережжя на свій розсуд через корупційні схеми. Будуються ресторани з дискотеками, в яких відсутні нормальна каналізація і усі відходи безпосередньо скидаються в море. Частина схилів стала приватною власністю.

В Одесі був прийнятий план зонування міста [3]. При його створенні була проведена низка маніпуляцій, яка у майбутньому може призвести до повної забудови пляжів.

Забудовники, що зводять багатоповерхівки на узбережжі і схилах, не витримують прописане законом правило охоронної смуги водойми: 100 метрів - це мінімум, який зафіксований у Водному кодексі, а якщо є ухил, то збільшується смуга до 200 метрів і більше. Прикладом такого будівництва став елітний апарт-готель на 13-й станції Великого Фонтану, будівництво якого зараз переходить на завершальну стадію. Складність з об'єктом полягає ще і в тому, що він не забезпечений насосною станцією, тому каналізаційні стоки з трьох дев'ятиповерхових будинків будуть стікати в море.

Будувати готелі та мотелі у прибережній смузі менше 100 метрів від урізу води - незаконно. Документи на них готуються за допомогою маніпуляцій - наприклад, на рекреаційній землі будують «рекреаційний комплекс з апартаментами». В українському законодавстві будівництво апартаментів практично ніяк не регулюється. В апартаментах неможливо зареєструватися, тому що вони оформлюються як нежитлові приміщення. Відповідно, не потрібно дотримуватися передбачених для житла санітарних зон та інших обмежень. Немає чітких законодавчих вимог щодо благоустрою, забезпеченості дитячими садочками та школами.

Тимчасові орендарі пляжів усіляко обмежують безперешкодний доступ до моря, беручи плату навіть за прохід до води, який має бути безкоштовним. Так, на Дачі Ковалевського за документами - лабораторія станції біологічної очистки води, фактично - розкішна вілла з видовим басейном, ставком та доглянутими рослинами. Цією так званою лабораторією володіє компанія «Інфоксводоканал». Територію біля води компанія отримала для створення лабораторії, а з часом тут з'явився будинок, басейн, причал і зелений газон.

Постановою міста [4] ухвалено розподіл 70 на 30, тобто: 70% території, яку беруть в оренду - можуть використовувати під платні послуги, а 30% - під безкоштовні. Також вільними для проходу мають лишатись 5 метрів уздовж води. Натомість, у результаті підробки документів була захоплена частина берегозахисної споруди, яка належить Одеському морському торговельному порту і був відкритий ресторан.

Місто могло б приймати близько 112 тисяч відпочивальників на добу, але не більше ніж 30 тисяч туристів можуть прийняти пляжі Одеси. У літні місяці усі пляжі орієнтовно приносять до скарбниці майже 800 тисяч - 1 мільйон гривень, а у зимові місяці і в неактивні - близько 350-400 тисяч гривень [7].

Така ситуація зумовлена низкою чинників, у тому числі незадовільним функціонуванням системи земельних відносин, нечітким визначенням статусу курортних територій державного та місцевого значення, невизначеністю категорій земель оздоровчого та рекреаційного призначення, застарілістю більшості генеральних планів населених пунктів і детальних планів територій, відсутністю місцевих правил забудови населених пунктів.

Світовий досвід у залагодженні протиріч використання берегової зони. Берегова зона характеризується найбільш інтенсивною взаємодією природних (фізичних, хімічних, біологічних) процесів, масштабами господарської діяльності, що супроводжується посиленням антропогенного впливу на природне середовище. Соціально-економічна привабливість берегової зони обумовлена особливостями багатовимірного простору Землі, основні комунікаційні вузли якого розташовані на узбережжі відкритих морів.

Берегова зона стала плацдармом розвитку світової економіки - з кінця 50-х років у Західній Європі, США та Японії почали створюватися припортові промислові зони, де розміщувалися металургійні, нафтові та хімічні підприємства, орієнтовані на імпортовану морським транспортом сировину з країн, що розвиваються. Особливий розвиток отримала портова металургія Японії, США і Великої Британії.

Енергоємні, трудомісткі і екологічно небезпечні виробництва почали розміщуватися у припортових зонах у країнах, що розвиваються. Тут створювалися експортно-промислові зони, де здійснювалася первинна обробка та збагачення сировини.

На даний час на узбережжях морів і океанів розташовані найбільші курортно-рекреаційні зони Землі. Численні культурно-історичні та природні пам'ятки дозволяють поєднувати відпочинок і лікування з туризмом, що посилює естетичну привабливість морських узбереж.

Під тими чи іншими назвами виділяють: спеціальні смуги, зони, стрічки на березі моря у різних країнах Європи. Зокрема, у країнах Балтійського моря: у Данії та Латвії - це 300 м., у Німеччині - 200 м., у Швеції - 200-300 м., а місцями - 100 м.; у континентальній Естонії ширина досягає 100 м., а на островах - 200 м.

В Україні досі не обґрунтований статус берегової зони. Екологічно різноманітні морські береги належать до різних категорій земель - на морському березі можуть бути землі водного фонду, територій та об'єктів з особливим статусом, поселень і сільськогосподарських угідь. Берегова зона може бути у складі округів санітарної охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів.

Концепція розвитку берегового законодавства передбачає реалізацію актуальних завдань берегової політики:

• пріоритетного використання берегової зони для потреб морського транспорту та рекреації;
• збереження специфічних прибережних і морських природних процесів;
• захисту екологічної якості прибережних територій;
• збереження традиційного землекористування, прибережного рибальства, об'єктів культурної та історичної спадщини;
• використання ділянок берегової зони для потреб оборони та безпеки;
• освоєння ресурсів надр.

Нажаль, нечисленні і розрізнені норми не створюють цілісного правового поля. Україна - єдина з європейських країн, яка не має чітко сформульованої політики у сфері охорони та управління береговою зоною [9].

Протиріччя між економічними та екологічними, приватними і суспільними інтересами використання берегової зони морів і океанів викликали гостру необхідність у координації усіх видів діяльності.

Приморські території, як правило, розвиваються більш швидкими, порівняно із іншими територіями, темпами за рахунок активізації і швидкого розвитку інвестиційно-привабливих галузей економіки, пов'язаних з використанням морських і прибережних ресурсів.

Як свідчить світовий досвід, при використанні прибережних територій у рекреаційних цілях, провідними чинниками виступають безпосередньо природні ресурси. Рекреаційна діяльність без природних ресурсів втрачає сенс, оскільки багато фізіологічних процесів (систем) в організмі людини функціонально пов'язані з навколишнім природним середовищем, з її елементами. Тому основну увагу приділено природним рекреаційним ресурсам.

Країни ЄС для запобігання конфліктів у береговій зоні створили EUCC - Coastal & Marine Union (Прибережний і морський союз (ПМС). Роль Прибережного і морського союзу [11] полягає у поліпшенні, збереженні, підтримці здорового стану морського середовища та прибережних територій для людей і природи, сприяючи європейської екологічної та кліматичної політики.

Функції EUCC:

• сприяти впровадженню інтегрованого управління морськими і прибережними територіями, поєднуючи їх розвиток зі збереженням біорізноманіття морської екосистеми, охороною соціальних, історичних і культурних цінностей;
• ініціювати проведення робіт з обмеження наслідків зміни клімату;
• надавати консультації, інформацію, комунікації, політичні інструменти;
• брати участь у прибережних і морських науково-дослідних проектах;
• підвищити рівень інформованості про проблеми навколишнього середовища;
• розвивати партнерські відносини з зацікавленими сторонами.

Діяльність EUCC присвячена збереженню та підтримці здорового стану моря та берегів для збільшення їх привабливості для людей. Одним з напрямків є сталий туризм. У туристичному секторі ЄС задіяно понад 3,2 млн. осіб. У секторі задіяно 183 млрд. євро, що складає більше третини морської економіки ЄС. 51% фонду розміщення у готелях по всій Європі зосереджено в регіонах, що мають вихід до моря.

QualityCoast розглядає зусилля для сталого туризму на всій території прибережної смуги: у містах, невеликих районах, на островах. За допомогою програми QualityCoast, Прибережний і морський союз ставить своєю метою створити міжнародну мережу прибережних спільнот, які мають схожі цінності формування стійкого і соціально відповідального туризму, в той же час, зберігаючи високі стандарти якості їх туристичної пропозиції.

З моменту свого створення, QualityCoast виділив фінансування 150 муніципалітетам і регіонам. На даний час 30 муніципалітетів і регіонів («пункти призначення») є активними членами мережі прибережних спільнот.

У 2013 році Європейська комісія запустила Систему індикаторів європейського туризму (ЕТІС) для сприяння сталому управлінню туристичним сектором. Усі індикатори ЕТІС тепер включені до програми QualityCoast. Крім того, QualityCoast відповідає Глобальній раді з питань сталого туризму (КМДК), заснованій Всесвітньою туристичною організацією (ЮНВТО) і Програмою ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП). QualityCoast тісно пов'язана з Глобальним оглядом сталого туризму (GSTR) - новою системою підтримки у галузі сталого розвитку КМДК і отримання оперативних індикаторів ЕТІС для сфери туризму.

Політика впровадження нових нормативно-правових механізмів для підвищення екологічної безпеки туристичної діяльності в Україні:

1. Для розв'язання проблем - необхідно надання особливо цінним землям узбережжя статусу курортних територій державного значення. Забезпечення їх збереження і подальшого раціонального використання законодавчо врегулює розмежування компетенції органів державної влади різного рівня шляхом внесення відповідних змін до Законів України "Про курорти" [5], "Про місцеве самоврядування в Україні" [6] та інших актів законодавства.
2. Необхідно внести зміни до статті 150 Земельного кодексу України, визначивши землі узбережжя Чорного і Азовського морів у межах 4-кілометрової зони особливо цінними землями, що належать до категорії земель оздоровчого та рекреаційного призначення.
3. З метою уникнення неефективного та нецільового використання земель оздоровчого, рекреаційного, природоохоронного та історико-культурного призначення і запобігання пов'язаним з цим зловживанням слід:
   • провести інвентаризацію таких земель;
   • створити цифрові моделі кадастрових планів територій, прилеглих до узбережжя морів, із зазначенням на них результатів інвентаризації;
   • виявити землі, що мають природні лікувальні властивості, визначити їх категорії та встановити на місцевості межі і зони їх санітарної охорони;
   • встановити межі територій (населених пунктів, водоохоронних зон і прибережних захисних смуг уздовж морів, заток і лиманів, природно-заповідного фонду, лісового фонду, земель, що мають природні лікувальні властивості та земель історико-культурного призначення;
   • провести розмежування земель державної і комунальної власності в населених пунктах, що належать до курортних територій, та за їх межами відповідно до законодавства;
   • внести зміни до Земельного кодексу України стосовно заборони виділення земельних ділянок у населених пунктах, де відсутній план генеральної забудови територій;
   • внести зміни до статей 60 і 62 Земельного кодексу України, статей 88 і 89 Водного кодексу України, статті 31 Закону України "Про курорти" стосовно визначення ширини прибережної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів, а також обмеження господарської діяльності у прибережній смузі..
4. Потребує врегулювання питання узгодження законодавства та усунення розбіжностей у частині визначення охоронної зони морів. Необхідно чітко визначити схему функціонального зонування територій залежно від рівня їх забезпечення рекреаційними ресурсами, рекреаційної ємності та екологічної ситуації. А також визначити на регіональному рівні попит на спеціалізовані види туризму: екологічний (зелений), культурно-пізнавальний, пішохідний, кінний, яхтовий та інші) з урахуванням їх цілорічного використання, розробити інвестиційно привабливі проекти в сфері туристичного бізнесу.

Висновки і пропозиції:

1. Берегова зона Чорного та Азовського морів є зоною інтенсивної експлуатації природних ресурсів в інтересах різних видів господарської діяльності, включаючи морський транспорт, житлові та культурно-оздоровчі комплекси, систему водокористування тощо.

   Необхідними умовами розробки концепції регіонального управління береговою зоною є практичні дії, що включають:

   • інвентаризацію природокористувачів прибережної зони;
   • виявлення потреб у природних ресурсах існуючих природокористувачів прибережної зони;
   • аналіз економічних і соціальних наслідків господарської діяльності у прибережній зоні;
   • кабінетні та польові дослідження гідрологічних, гідрохімічних, гідробіологічних процесів, пов'язаних із забрудненням прибережної зони тощо;
   • розробку методичного забезпечення підготовки фахівців у сфері управління береговою зоною на базі міждисциплінарного підходу (гідрометеорологічного, екологічного, соціально-економічного і правового);
   • визначення меж прибережної зони та надання їй певного юридичного статусу [8].
2. Управління морським природокористуванням має виходити з раціонального поєднання елементів державного, галузевого та територіального управління з метою запобігання конфліктних ситуацій між морськими природокористувачами та сприянню комплексному вирішенню екологічних проблем морів та узбережжя.

   Система територіального планування в Україні включає:

   • об'єкт планування (землі та об'єкти загальнодержавної, приватної, комунальної власності та власності місцевих громад);
   • інституційні механізми (органи законодавчої, виконавчої, судової влади та місцевого самоврядування, установи, організації та підприємства, що виступають суб'єктами процесу планування і використання територій);
   • нормативно-правову базу (закони, законодавчі акти та нормативні документи, що регулюють правовідносини, які склалися при плануванні розвитку та використанні територій);
   • ресурсне забезпечення (людські, майнові, фінансові та інші ресурси, необхідні для планування розвитку і використання територій).
3. Потрібно розробити Закон про 4-кілометрову берегову зону, який узгодить пріоритетність видів діяльності в ній, визначить сутність ключових понять: берегова зона; берегова лінія; державний кадастр берегової зони; зона портового призначення; моніторинг берегової зони; користувач - фізична або юридична особа, яка веде дозволену діяльність в межах території берегової зони; пляж тощо.

   Закон забезпечить сталий розвиток території берегової зони, регулювання відносин, що виникають при її використанні, здійснення державного контролю та управління у береговій зоні, визначення меж берегової зони і її складових; забезпечення гарантій прав громадян на користування морем і частиною берега; раціональне використання природних ресурсів; координацію та визначення порядку прийняття рішень з управління і використання берегової зони.

   Закон дасть змогу:

   • встановити кордони берегової зони морів;
   • розмежувати види власності берегової зони;
   • затвердити порядок надання ділянок берегової зони у користування юридичним та фізичним особам;
   • відрегулювати фінансово-економічний режим використання берегової зони;
   • сформувати порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною берегової зони.

Необхідною умовою також є розробка державного моніторингу берегової зони - системи регулярних спостережень, що забезпечує збір і обробку отриманої інформації з метою своєчасного виявлення негативних природних і техногенних процесів, прогнозування їх розвитку, запобігання шкідливим наслідкам і визначення ступеня ефективності здійснюваних захисних заходів.

Види користування береговою зоною. Користування береговою зоною, не пов'язане із застосуванням споруд, технічних засобів і пристроїв (загальне користування), здійснюється громадянами вільно і безкоштовно в об'ємі і межах, встановлених чинним законодавством. Користування береговою зоною із застосуванням споруд, технічних засобів або пристроїв (спеціальне користування) здійснюється юридичними особами і громадянами тільки за наявності ліцензії і договору.

Доступ до берегової зони. Для забезпечення громадського користування береговою зоною у містобудівній документації щодо забудови міст, курортів і приморських районів мають бути передбачені пішохідні проходи не рідше ніж через кожні 500 метрів і проїзди для автотранспорту не рідше ніж через кожні 1000 метрів межі берегової зони. Проходи і проїзди позначаються знаками і постійно відкриті для вільного громадського доступу до моря. Не допускається розміщення будь-яких постійних або тимчасових споруд, що ускладнюють доступ до моря.

Література

1. Про внесення змін до Закону України "Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини" // Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2005. №50. Ст.533.
2. Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів // Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2007. №35. Ст.484.
3. Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси. Рішення Одеської міської ради №1316-VII від 19.10.2016 р. URL: https://omr.gov.ua/ru/acts/council/89148/.
4. Про затвердження Правил устаткування та експлуатації пляжів міста Одеси. Рішення Одеської міської ради №1133-V від 05.04.07 р. URL: https://omr.gov.ua/ru/acts/council/7107/.
5. Про курорти. Закон України від 05.10.2000 р. №2026-III.
6. Про місцеве самоврядування в Україні. Закон України від 21.05.1997 р. №280/97-ВР.
7. Солдатова С.А. Теоретичні аспекти модернізації морського територіального управління. URL: https://essuir.sumdu.edu.ua/bitstream-download/123456789/11386/1/Soldatova.pdf.
8. Сычев С.Л. Комплексное освоение как фактор устойчивого развития прибрежной зоны // Проблемы устойчивого развития регионов рекреационной специализации. Сочи. 2006. С.186-193.
9. Рябкова О.И. Береговая зона моря как объект экологического права // Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. 2011. Вып.1. С.157-161.
10. Управление морским природопользованием / под ред Б.В. Буркинского и В.Н. Степанова. Одесса: ИПРЭЭИ НАН Украины, 2001. 278 с.
11. EUCC - Coastal & Marine Union / Прибрежный и морской союз (ПМС). URL: https://www.eucc.net/.

Михайлюк Елена. Нормативно-правовые механизмы для повышения экологической безопасности туристической сферы Украины

В статье затрагиваются вопросы обеспечения экологической безопасности туристической деятельности в Украине. Изучается международный опыт в сфере нормативно-правовой деятельности относительно охраны береговой зоны, которая является территорией повышенной привлекательности не только для развития туризма и рекреации, но и для многих других видов деятельности. Некоторые из них не имеют никакого отношения к приморской зоне не имеют права располагаться на морском побережье. Предлагается разработать Закон о четырехкилометровой приморской зоне, в котором надо прописать все механизмы и виды деятельности разных сторон. Необходимым условием также является разработка государственного мониторинга береговой зоны - системы регулярных наблюдений, которая обеспечивает сбор и обработку полученной информации с целью своевременного выявления негативних природных и техногенных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых защитных мероприятий.

Ключевые слова: туризм, экологическая безопасность, береговая полоса, береговая зона, аттрактивность, приморская зона.

Mihailuk Elena. Normative and Legal Mechanisms for Increasing the Environmental Safety of the Tourism Sphere of Ukraine

In the article questions are affected about providing of ecological safety of tourist activity in Ukraine. Studied international experience in the field of normatively-legal activity in relation to the guard of coastal zone, that is territory of high attractiveness not only for development of tourism and recreation, but also many other types of activity. Some of them have no attitude toward the seashore zone of pestilences and have no authority to be situated on a marine coast it is Suggested to work out Law on four kilometers off-shore zone, in that it is necessary to prescribe all mechanisms and types of activity of different parties. A necessary condition also is development of the state monitoring of coastal zone - system of regular supervisions, that provides collection and treatment of the got information with the aim of timely exposure of negative natural and technogenic processes, prognostication of their development, prevention of harmful consequences and determination of degree of efficiency of the carried out protective measures.

Key word: tourism, ecological safety, coastal stripe, coastal zone, attractiveness, seashore zone.