<<< назад | зміст | вперед >>>

Семенов В.Ф., Герасименко В.Г., Горбань Г.П., Богадьорова Л.М. Управління регіональним розвитком туризму

Тема 3. Досвід організації управління регіональним розвитком туризму

3.3. Основні цілі, напрямки й методи туристичної політики в Україні

Туризм як синтетична, складна, багатогранна економічна система з розгалуженою мережею зв'язків, в орбіту якої входить понад 40 суміжних галузей народного господарства (готельне господарство, транспорт, зв'язок, харчування тощо), є специфічним і досить складним об'єктом управління регіонального розвитку, який має опиратися на чітку й прозору державну туристичну політику й такі основи функціонування як туристичне законодавство, державне регулювання.

Туристична політика впроваджується безпосередньо через центральні органи виконавчої влади - національні туристичні організації, інші інститути, а також опосередковано за допомогою правових важелів, підтримки туристичної інфраструктури і міжнародної політики.

Туристична політика має характерні риси загальної політики держави. Разом з тим існують і деякі специфічні фактори, що впливають на її формування: природні умови країни, розвиненість транспортної індустрії, соціальні фактори (умови життя людей, система відпусток), фактори, пов'язані зі створенням економічної основи для розвитку туризму (стабільні валютно-фінансові, зовнішньоекономічні відносини), правові фактори, пов'язані із створенням і функціонуванням туристичного законодавства.

Туристична політика держави розглядається як сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу органів державної влади на розвиток туристичної галузі і створення умов для ефективної співпраці органів державної влади, місцевого самоврядування та приватного сектора щодо розвитку туризму через різні механізми: адміністративні, організаційні, економічні, правові, екологічні тощо.

За часів СРСР до 1989 року до розвитку туризму в Україні мали відношення кілька організацій: Державний комітет «Інтурист», Центральна рада по туризму й екскурсіям профспілок, БМТ «Супутник»; у комунальній власності перебувало багато засобів розміщення; крім того на функціонування туризму впливали різні відомства, такі як Міністерство оборони, Міністерство освіти тощо.

Етапи реформації структури державного регулювання туризму в Україні:

- 1989-1993 була відсутня державна структура керування туризмом;
- 1993-2000 створений державний комітет з туризму;
- 2000-2001 державний комітет молодіжної політики спорту й туризму;
- 2001-2002 державний департамент туризму;
- 2002-2006 державна туристична адміністрація, прямо підлегла КМУ;
- з 2006 року Міністерство культури й туризму, у його складі ГСТК (державна служба туризму й курортів).

Сучасна державна туристична політика припускає, насамперед, створення правової бази, що дозволяє туризму нормально функціонувати як рівноправної галузі в умовах ринку. Всі нормативно-правові акти у галузі туризму можна умовно поділити на дві групи: Першу групу складають нормативно-правові акти загального значення:

1. Конституція України.

2. Цивільний кодекс України.
3. Господарський кодекс України.

4. Закон України «Про захист прав споживачів».

5. Закон України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України»

6. Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

7. Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність»

Другу групу складають нормативно-правові акти, що відносяться до спеціального законодавства - законодавства з питань регулювання туристичної діяльності:

1. Закон України «Про туризм».

2. Державна програма розвитку туризму на 2002-2010 роки.
3. Положення про Міністерство культури і туризму України.

4. Положення про Державну службу туризму і курортів.

5. Порядок організації виїзду дітей за кордон на відпочинок та оздоровлення.

6. Ліцензійні умови здійснення туроператорської та тур агентської діяльності. Особливе місце в правовому забезпеченні туризму займають підзаконні нормативно-

правові акти. Це насамперед Укази Президента України, Постанови Верховної Ради України, Постанови Кабінету Міністрів України, накази міністерств та відомств. Велику кількість нормативно-правових актів з питань туризму становлять міжнародні правові акти (МПА), а саме: Міжнародні договори, Міжнародні конвенції, Рекомендаційні акти Всесвітньої туристичної організації (ВТО), Рішення (декларації) міжнародних конференцій з туризму, Рекомендації міжнародних організацій та ін. Якщо міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачені інші правила, ніж ті, що встановлені законодавством України, застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до нормативно-правових актів загальна система управління туристичною галуззю в Україні складається із трьох рівнів:

а) макроекономічний або національний: Верховна Рада, як головний законодавчий орган країни, визначає основні напрямки державної політики в області туризму, створює правові основи відносин у сфері туризму, у законі «Про державний бюджет» визначає обсяг фінансування туризму; КМУ, як виконавча влада; Міністерство культури й туризму України;

б) мезоекономічний регіональний: Верховна Рада АР Крим, Рада міністрів АР Крим, місцеві державні туристичні адміністрації (обласні). У межах їхніх повноважень розробляють проекти місцевих програм розвитку туризму, організовують проведення інвентаризації туристичних ресурсів місцевого значення, сприяють охороні й збереженню туристичних ресурсів, сприяють розвитку на відповідній території різних видів туризму.

в) мікроекономічний рівень або рівень окремих підприємств: підприємства й організації, які діють у сфері туризму, і можуть із метою поліпшення обслуговування туристів створювати свої об'єднання й асоціацій.

Крім того, діяльність у сфері туризму і діяльності курортів регулюється Водним, Лісовим та Земельними кодексами України, Кодексом України про надра, Законами України -Про охорону навколишнього природного середовища#8214;, -Про природно-заповідний фонд України#8214;, постановами Кабінету Міністрів України -Про затвердження порядку створення і ведення Державного кадастру природних територій курортів#8214;, -Про затвердження порядку створення і ведення Державного кадастру природних лікувальних ресурсів#8214;, національні стандарти -Послуги туристичні. Засоби розміщення. Загальні вимоги#8214;, -Послуги туристичні. Засоби розміщення. Терміни та визначення#8214; та -Послуги туристичні. Класифікація готелів#8214; та іншими нормативно-правовими актами.

Закон України «Про курорти» передбачає створення Державного кадастру природних територій курортів України. Невиконання робіт з встановлення меж округів та зон санітарної охорони курортів унеможливлює розроблення й затвердження генеральних планів курортів, корегування містобудівної документації населених пунктів курортних територій. Негативним наслідком цього є систематичні порушення законодавства щодо використання земель курортного та рекреаційного призначення.

Згідно закону «Про туризм» реалізація туристичної політики здійснюється шляхом:

- визначення і реалізації основних напрямів державної політики в галузі туризму, пріоритетних напрямів розвитку туризму;
- визначення порядку класифікації та оцінки туристичних ресурсів України, їх використання і охорони;
- спрямування бюджетних коштів на розробку і реалізацію програм розвитку туризму;
- визначення основ безпеки туризму;
- нормативного регулювання відносин у галузі туризму туристичного, готельного, екскурсійного та інших видів обслуговування громадян);
- ліцензування в галузі туризму, стандартизації і сертифікації туристичних послуг, визначення кваліфікаційних вимог до посад фахівців туристичного супроводу, видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу;
- встановлення системи статистичного обліку й звітності в галузі туризму та курортно-рекреаційного комплексу;
- організації і здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі туризму;
- визначення пріоритетних напрямів і координації наукових досліджень та підготовки кадрів у галузі туризму;
- участі в розробці й реалізації міжнародних програм з розвитку туризму. Основними цілями туристичної політики є:

- забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав;
- безпека туризму, захист прав та законних інтересів туристів, інших суб'єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, прав та законних інтересів власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд;
- збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання, охорона культурної спадщини і довкілля, врахування державних і громадських інтересів при плануванні й забудові територій;
- створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримка пріоритетних напрямів туристичної діяльності.

Регулювання в галузі туризму здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади в галузі туризму, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та Радою міністрів Автономної Республіки Крим,

місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також іншими органами в межах їх компетенції.

До виключних повноважень Верховної Ради України в галузі туризму належать: визначення основних напрямів державної політики в галузі туризму; визначення правових засад регулювання відносин у галузі туризму, їх удосконалення та адаптація із загальновизнаними нормами міжнародного права; визначення в законі про Державний бюджет України обсягу фінансового забезпечення туристичної галузі. Верховна Рада України відповідно до Конституції України може брати до свого розгляду й інші питання, що стосуються туризму.

Представницькі органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради відповідно до їх повноважень: затверджують місцеві програми розвитку туризму; визначають кошти місцевих бюджетів для фінансового забезпечення місцевих програм розвитку туризму; доручають своїм виконавчим органам фінансування місцевих програм розвитку туризму за рахунок коштів місцевого бюджету; вживають заходів для стимулювання суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України:

здійснює державне управління та забезпечує реалізацію державної політики в галузі туризму; розробляє та затверджує програми розвитку туризму в Україні і фінансує їх виконання відповідно до бюджетного законодавства; приймає нормативно-правові акти, що регулюють відносини в галузі туристичної діяльності; забезпечує раціональне використання туристичних ресурсів і вжиття заходів для їх збереження; сприяє розвитку туристичної індустрії та створенню ефективної туристичної інфраструктури; вживає заходів щодо забезпечення безпеки туристів, захисту їх прав, інтересів і власності; організовує та забезпечує реалізацію державної інвестиційної політики в галузі туристичної діяльності; готує та подає на розгляд Верховної Ради України як складову частину проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік пропозиції щодо обсягів бюджетних коштів для фінансової підтримки проектів і програм з розвитку туризму; інформує Верховну Раду України про виконання програми розвитку туризму в Україні; визначає порядок організації рятувальних команд і порядок вжиття рятувальних заходів; створює державну систему наукового забезпечення в галузі туристичної діяльності; здійснює міжнародне співробітництво в галузі туризму; вирішує інші питання, віднесені Конституцією та законами України до його повноважень.

Міністерство культури і туризму - є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МКТ є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення проведення державної політики у сфері культури, туризму, а також державної мовної політики. Урядові органи державного управління, які діють у складі Міністерство культури і туризму і йому підпорядковуються: Державна служба туризму і курортів

(Держтуризмкурортів); Державна служба кінематографії (Держкіно); Державна служба з питань національної культурної спадщини (Держкультурспадщини); Державна служба контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України.

До складу Державної служби туризму і курортів входять відділи: з питань розміщення і готельної інфраструктури; організаційно-аналітичного забезпечення, діловодства і контролю; юридичного та кадрового забезпечення; стандартизації та безпеки туристів; розвитку курортів та рекреаційної сфери; ліцензування; управління культури і туризму облдержадміністрацій. Протягом періоду з 1 січня по 31 грудня 2009 року включно Державною службою туризму і курортів здійснювалось ліцензування туроператорської та турагентської діяльності. За даними ліцензійного реєстру суб’єктів туроператорської та турагентської діяльності станом на 31.12.2009 року ліцензії на туроператорську та турагентську діяльність отримало 7740 суб’єктів господарювання, з них в дії 7327. У 2009 році видано ліцензій 1248 суб’єктам господарювання, з них: на

турагентську діяльність - 917; на туроператорську діяльність - 277; на туроператорську діяльність (внутрішній та в’їзний туризм) - 53; переоформлено ліцензій - 159; видано копій ліцензій - 1706; анульовано ліцензій 243 суб’єктам туристичної діяльності; визнано

недійсними ліцензій 226 суб’єктам туристичної діяльності (в тому числі 159 ліцензій, які переоформлено).

Важливим є питання регіональної туристичної інституційної політики. Головними інститутами залишаються держані регіональні органи влади, до компетенції яких входять:

- розробка й втілення в життя регіональної туристичної політики, її демократичне обговорення й контроль відповідно до особливостей регіону, цілей його розвитку;
- заохочення національних та іноземних інвестицій у розвиток регіональної індустрії туризму, створення нових робочих місць;
- класифікація й реєстрація суб'єктів туризму, туристичних послуг, гарантування їхньої високої якості шляхом ліцензування й сертифікації;
- створення сприятливих для розвитку туризму умов шляхом спрощення та гармонізації податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів регулювання;
- інформаційне забезпечення, збір даних і їхній аналіз для прийняття рішень;
- підготовка кадрів високої кваліфікації для роботи в сфері туризму;
- забезпечення доступності туризму та екскурсійних відвідувань для дітей, молоді, людей похилого віку, інвалідів і малозабезпечених громадян шляхом запровадження пільг стосовно цих категорій осіб;
- розвиток в'їзного і внутрішнього туризму, сільського,екологічного (зеленого) туризму;
- забезпечення становлення туризму як високорентабельної галузі регіонів України. Важливими передумовами розвитку туризму на регіональному та місцевому рівнях

є, передусім, покращання взаємодії і кооперації між органами державної влади та місцевого самоврядування, підприємцями, інвесторами, а також іншими особами та організаціями, активне співробітництво яких може привести до створення привабливого туристичного продукту.

Існує певний комплекс механізмів залучення територіальних громад до розвитку туристичної галузі, зокрема дієвим механізмом співпраці органів місцевого самоврядування та підприємців у галузі туризму може стати регіональна туристична корпорація як добровільне об’єднання юридичних осіб, створене з метою координації діяльності учасників,

забезпечення захисту їхніх прав, інтересів у державних та інших органах, спільної реалізації учасниками різноманітних програм та проектів та розподілу прибутку, отриманого від їх здійснення.

Справою територіальних громад є також створення туристичних інформаційних центрів у формі підприємств, підпорядкованих органам місцевого самоврядування, які працюють на принципах самоокупності за рахунок отримання доходів від надання інформаційно-рекламних послуг подорожуючим та консультативних послуг виробникам туристичного продукту.

Ефективним механізмом залучення територіальних громад до розвитку туристичної галузі на регіональному і місцевому рівнях також видається створення робочої групи фахівців галузі, яка на основі розроблених на державному рівні типових положень, правил і рекомендацій, у контексті європейського досвіду, зокрема французького, розроблятиме конкретний план заходів для кожного окремого туристичного регіону. На першому етапі група має впроваджувати ці заходи в життя, а на наступних - контролювати і підтримувати їх для багатьох малих міст і сільських населених пунктів України де туризм є найбільш перспективною галуззю, яка сприятиме їх соціально-економічному зростанню.

Брак досвіду, базисних традицій та знань уповільнює розвиток туристичної галузі, тому вимагається її державна підтримка: розробка методичних документів, які допоможуть місцевій владі розвивати туризм, проведення науково-практичних семінарів із залученням зарубіжних спеціалістів з цих питань, розробка комплексної програми розвитку малих історичних міст України разом з представниками Спілки малих історичних міст України. Для розвитку сільського туризму не вимагаються державні кошти, але потрібна державна підтримка у нормативно-правовому забезпеченні (розробці та прийнятті Закону України -Про сільський туризм#8214;), впровадженні фінансових (позик і грантів) та розробці низки фіскальних (податкових, тарифних) механізмів.

Окрім туристичної політики до базисних умов регіонального розвитку туризму відноситься чіткий розподіл повноважень між центральними та регіональними галузевими органами влади, а також між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Органам місцевого самоврядування делегуються повноваження щодо розвитку місцевого туризму: створення регіональних туристичних корпорацій, туристичних інформаційних центрів, розбудови інфраструктури, залучення інвестицій тощо. На рівні регіонів Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень:

- здійснюють виконавчі й організаційно-розпорядчі функції щодо організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму;
- розробляють проекти регіональних програм розвитку туризму і подають їх для затвердження відповідно Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласним і районним радам;
- вживають заходів щодо виконання регіональних програм розвитку туризму;
- сприяють туристичній діяльності в своєму регіоні і створенню сучасної туристичної інфраструктури;
- розробляють і впроваджують заходи для захисту місцевих туристичних ресурсів;
- видають дозволи на право здійснення туристичного супроводу; -

аналізують ринок туристичних послуг у межах адміністративно-територіальних одиниць, подають центральному органу виконавчої влади в галузі туризму необхідні відомості про розвиток туризму в адміністративно-територіальних одиницях;
- здійснюють соціальну рекламу туристичних ресурсів, утворюють відповідні інформаційні центри;
- сприяють дитячому й молодіжному туризму;
- беруть участь у підготовці, перепідготовці й підвищенні кваліфікації кадрів у галузі туристичної діяльності, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету;
- надають суб'єктам туристичної діяльності методичну і консультативну допомогу з організації їх діяльності;
- залучають підприємства, установи й організації, розташовані на підпорядкованій їм території, до розв'язання проблем розвитку туризму в регіонах;
- подають центральному органу виконавчої влади в галузі туризму пропозиції стосовно включення заходів з регіональних програм розвитку туризму до відповідних програм;
- вносять у встановленому порядку до центрального органу виконавчої влади в галузі туризму пропозиції про анулювання відповідної ліцензії;
- проводять іншу діяльність у галузі туризму відповідно до законодавства. Виконавчі органи місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень:

- розробляють проекти місцевих програм розвитку туризму і подають їх для затвердження відповідним місцевим радам;
- вживають заходи щодо виконання місцевих програм розвитку туризму;
- залучають на договірних засадах підприємства, установи і організації, розташовані на відповідній території, до розв'язання проблем розвитку місцевого туризму та підтримки туристичних ресурсів;
- організують проведення інвентаризації туристичних ресурсів місцевого значення;
- сприяють охороні і збереженню туристичних ресурсів;
- залучають місцеве населення до туристичної діяльності, створюючи нові робочі місця;
- сприяють розвитку на відповідній території різних видів туризму.

Основою політики місцевої влади є підтримка створення туріндустрії, здатної самостійно й конкурентно працювати на українському й світовому ринку туристичних послуг.

Основні форми підтримки туристичної сфери владою області, міста, району, селища:

- включення в державні програми й бюджетне фінансування частини пріоритетних з погляду необхідності для області, міста, району, селища проектів;
- співфінансування заходів із залученням позабюджетних джерел;
- надання земельних ділянок;
- створення інфраструктури.

У майбутньому можливе прийняття інших форм підтримки суспільно значимих проектів й об'єктів.

Основні форми туристичної політики влади області, міста, району, селища поділяються таким чином: Ринкова політика:

- сприяння в проведенні маркетингових досліджень, створенні й просуванні туристичних продуктів;
- надання пріоритету внутрішньому й в'їзному туризму;
- формування й фінансування місцевого замовлення на турпродукти, що сприяють патріотичному вихованню й підвищенню культурного рівня населення;
- прискорений розвиток ділового туризму в області,місті,районі, селищ, здатного принести значні додаткові доходи тощо.

Структурна політика:

- створення інфраструктури для ділового туризму;
- реставрація пріоритетних туристичних об'єктів;
- усунення дефіциту номерів економ-класу в колективних місцях розміщення;
- залучення сильних туроператорів;
- підвищення якості туристичних послуг при конкурентноздатних цінах тощо. Кадрова політика:

- підготовка й перепідготовка кадрів;
- освоєння позитивного досвіду підготовки кадрів для туризму в інших регіонах України і світу.

Фінансова й інвестиційна політика. Для ефективної туристичної політики й управління необхідне державне фінансування (щонайменше, часткове) участі регіонів України у формуванні й просуванні національного турпродукту, бюджетна підтримка реставрації історико-культурних об'єктів і пріоритетних заходів цільової програми; підвищення прибутковості й інвестиційної привабливості підприємств туріндустрії; здійснення маркетингових досліджень, рекламно-інформаційної діяльності, організації та проведення міжнародних туристичних виставок, конференцій, семінарів, формування базового пакету інвестиційних проектів у галузі розвитку туристичної інфраструктури тощо.

<<< назад | зміст | вперед >>>