Білоус О.О.
Вісник Харківського національного університету
імені В.Н. Каразіна. Серія «Право».
2016. Вип.21. C.236-239.

Деякі проблемні питання щодо правового регулювання сільського зеленого туризму в Україні: правовий аналіз та шляхи до їх вирішення

Анотація. Статтю присвячено особливостям правового регулювання туристичної діяльності в сільській місцевості. Визначено основні завдання регіональної політики держави у сфері сільського зеленого туризму та розширено перелік важелів державного регулювання цього виду діяльності. Визначено основні перешкоди у розвитку такої діяльності та передумови їх подолання.

Ключові слова: сільський зелений туризм, правове регулювання, туристична діяльність, державна політика.

Окремі проблеми правового регулювання сільського зеленого туризму відображено в наукових дослідженнях багатьох учених, зокрема у працях Ю.В. Алексєєвої, В.К. Бабарицької, І.В. Валентюк, В.Г. Гуляева, А.Б. Добровольської, В.Ю. Керецмана, М.Й. Маліка, В.А. Шульги, М. Портера, Р. Харрода та інших. Проте наявні публікації з досліджуваної проблематики, як правило, стосуються огляду та окреслення загальної проблематики розвитку підприємництва в сільській місцевості України, внаслідок чого виникає необхідність у більш детальному вивченні та оцінки конкретних методів та засобів державного регулювання підприємницької діяльності у сільській місцевості, використання яких спроможне активізувати розвиток підприємництва та критично змінити основні параметри підприємницького середовища на сільських територіях.

Метою цієї статті є науково-теоретичне обґрунтування організаційно-правових механізмів державного та регіонального регулювання туристичної діяльності в сільській місцевості України, визначення їх ролі в розв'язанні соціально-економічних проблем в умовах трансформаційної економіки.

Одним із найбільш перспективних напрямів розвитку туристичної галузі України є розвиток сільського зеленого туризму. Для цього наша держава має всі умови: природні (зокрема різноманітні і мальовничі ландшафти, клімат, унікальні природні заповідники), культурні (наявність культурних та історичних пам'яток світового значення), етнічні (багаті народні звичаї, національна кухня), тощо.

Важливим фактом, який свідчить про необхідність розвитку цього напряму туризму, є наявність соціально-економічного аспекту. На селі за останні два десятки років склалася катастрофічна економічна і демографічна ситуація, яка викликана дією таких чинників:

• спад сільськогосподарського виробництва;
• зубожіння населення;
• міграції трудових ресурсів;
• зниження народжуваності;
• зростання рівня смертності.

А окремі населені пункти взагалі припинили своє існування.

Перш ніж перейти до правового аналізу сільського туризму, необхідно надати його визначення. Так, Г.С. Ємець та М.А. Лендєл під сільським туризмом розуміють туризм, що базується в сільських будинках або фермах, або загалом у сільській місцевості, але не включає відпочинок на особливих рекреаційних територіях. Т.А. Пінчук під сільським туризмом розуміє подорожі з метою відпочинку, рекреації, регенерації та релаксації населення, що передбачає розміщення в сільській місцевості із залученням приватного сектору [1, c.126].

На нашу думку, найповнішим є визначення В.І. Лугового, який вважає, що сільський зелений туризм - це специфічна форма відпочинку в приватних господарствах сільської місцевості з використанням майна та трудових ресурсів особистого селянського, підсобного або фермерського господарства, природно-рекреаційних особливостей місцевості та культурної, історичної та етнографічної спадщини регіону [1, с.127].

Розвиток сільського зеленого туризму дозволяє вирішити, в першу чергу, проблему із зайнятістю населення. Однак, основним стримуючим чинником є відсутність державного, зокрема правового, регулювання цього виду діяльності.

Державне регулювання сільського зеленого туризму - це цілеспрямований вплив з боку держави та її органів, яким державою делеговані відповідні повноваження щодо формування і підтримки туристсько-рекреаційного середовища, регулювання обсягів і напрямів туристичних потоків, створення туристичної інфраструктури, охорони рекреаційних ресурсів і заповідних територій, організації відпочинку та вільного часу населення країни, підготовки кадрів для рекреаційно-туристичних комплексів.

Отже, це складний процес, який включає в себе розробку державної політики регулювання розвитку сільського туризму, обґрунтування її мети, основних завдань, напрямів, вибору інструментів і методів її здійснення.

Туристична діяльність регулюється Законом України «Про туризм» [2], в якому сільський зелений туризм визначається як пріоритетний напрям.

Реалізація державної політики в галузі туризму здійснюється шляхом:

• визначення і реалізації основних напрямів державної політики в галузі туризму, пріоритетних напрямів розвитку туризму;
• визначення порядку класифікації та оцінки туристичних ресурсів України, їх використання та охорони;
• спрямування бюджетних коштів на розробку і реалізацію програм розвитку туризму;
• визначення основ безпеки туризму;
• нормативного регулювання відносин у галузі туризму (туристичного, готельного, екскурсійного та інших видів обслуговування громадян);
• ліцензування в галузі туризму, стандартизації туристичних послуг, визначення кваліфікаційних вимог до посад фахівців туристичного супроводу;
• встановлення системи статистичного обліку і звітності в галузі туризму та курортно-рекреаційного комплексу;
• організації і здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі туризму;
• визначення пріоритетних напрямів і координації наукових досліджень та підготовки кадрів у галузі туризму;
• участі в розробці та реалізації міжнародних програм з розвитку туризму.

На законодавчому рівні закріплені основні цілі державного регулювання в галузі туризму до яких належать [2]:

• забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав;
• безпека туризму, захист прав та законних інтересів туристів, інших суб'єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, прав та законних інтересів власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд;
• збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх національне використання, охорона культурної спадщини та довкілля, врахування державних і громадських інтересів при плануванні та забудові територій;
• створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримка пріоритетних напрямів туристичної діяльності.

У Законі України «Про особисте селянське господарство» [3] зазначено, що можливо використовувати ресурси особистих селянських господарств для надання послуг у сфері сільського зеленого туризму.

Проте, чинний Закон України «Про туризм» має низку недоліків, оскільки регулює туристичну діяльність загалом, не враховуючи особливостей окремих її сфер (зокрема й зеленого туризму). Саме тому зазначена туристична галузь потерпає від відсутності необхідного законодавчого регулювання. До Верховної Ради України 23 жовтня 2003 року був поданий проект Закону «Про сільський та сільський зелений туризм» [4], де пропонувалося визначити загальні правові, організаційні та соціально-економічні засади реалізації державної політики України у сфері сільського та сільського зеленого туризму. Цей проект спрямований на забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, охорону здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав при здійсненні туристичних подорожей. Він встановлює засади раціонального використання туристичних ресурсів та регулює відносини, пов'язані з організацією та здійсненням сільського зеленого туризму на території України.

Згідно з проектом сільський туризм - це відпочинковий вид туризму, що передбачає тимчасове перебування туристів у сільській місцевості. Сільській зелений туризм - це відпочинковий вид сільського туризму, пов'язаний з перебуванням туристів у власному житловому будинку сільського господаря, окремому будинку або на території особистого селянського (фермерського) господарства. Відповідно розрізнялися міжнародна та внутрішня організаційні форми сільського туризму.

Однак, станом на сьогоднішній день цей законопроект не прийнятий за основу і питання, пов'язані з правовим регулюванням зеленого туризму залишаються неврегульованими, що створює певні труднощі у цій сфері.

Головною метою державного регулювання сільського зеленого туризму визначено формування його інвестиційної привабливості через створення сприятливих умов для підвищення рівня зацікавленості територіальної громади в наданні агротуристичних послуг. Досягнення цієї мети забезпечується поєднанням зусиль центральних й регіональних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Державне регулювання сфери сільського туризму реалізується шляхом економічного, правового та адміністративного впливу через:

• законодавчі та нормативні акти;
• державні та міждержавні стандарти;
• ліцензування окремих видів діяльності;
• державні норми та нормативи, орієнтовані на світовий ринок;
• державні програми та плани;
• фінансово-податкове, грошово-кредитне, тарифне регулювання;
• інвестиційну, антимонопольну, соціальну, екологічну політику [5].

У країнах світу сільський зелений туризм існує не одне десятиліття і підтримується та стимулюється на національному рівні. Зокрема, максимально спрощена процедура залучення сільського населення до цієї діяльності та запроваджено цілий ряд пільг, зокрема і податкових для господарів зелених садиб. Тому доцільно розробити і відпрацювати механізм вітчизняного державного регулювання і підтримки цієї сфери з урахуванням досвіду зарубіжних країн, зокрема східноєвропейських. Наприклад, у Польщі законодавством відмежовується зелений туризм від інших видів туристичної і сільськогосподарської діяльності шляхом визначення основних понять - «агротуристичні послуги», «селянин (господар)», «сільське (селянське) господарство». Існує система надання податкових пільг суб'єктам діяльності в сфері зеленого туризму, зокрема, звільнення від оподаткування доходів, які отримані від здачі кімнат особами при визначених умовах [6]. В Угорщині не підлягають оподаткуванню особисті доходи від цього виду діяльності, якщо річний дохід не перевищує 10 мінімальних місячних зарплат, а місце постійного помешкання особи знаходиться у нерухомості, яка використовується [5]. В розвинутих європейських країнах (Франції, Великобританії, Голландії, Ірландії, Німеччині, Іспанії) сільський туризм створює нові робочі місця, приносить реальний дохід регіонам, став головним напрямом охорони і відтворення сільських ландшафтів [7].

Таким чином, необхідність розвитку сільського зеленого туризму в Україні визначається такими факторами:

• зростаючим попитом мешканців українських міст та іноземців на відпочинок у сільській місцевості;
• унікальною історико-етнографічною спадщиною українських сіл;
• багатими рекреаційними ресурсами;
• екологічною чистотою сільської місцевості;
• відносно вільним сільським житловим фондом для прийому туристів;
• наявністю вільних трудових ресурсів для обслуговування туристів;
• традиційною гостинністю господарів та доступною ціною за відпочинок;
• можливістю надання комплексу додаткових послуг з екскурсій, риболовлі, збирання ягід і грибів, катання на конях тощо [8, с.183].

В Україні ініціатором поширення ідей розвитку сільського туризму є Спілка сприяння розвитку сільського зеленого туризму в Україні (надалі - Спілка). За її ініціативою створені й функціонують осередки сільського туризму у більшості областей України. Спілкою у співпраці з науковцями і державними органами управління розроблено Проект концепції та розпочато роботу над Програмою розвитку сільського туризму в Україні. Спілка проводить екологічне маркування садиб на виконання вимог екологічного стандарту, а саме до таких складових послуг сільського туризму: довкілля; садиби; кімнат; продуктів; раціонального використання водних ресурсів; раціонального використання електроенергії та палива; обмеженого використання побутових хімічних засобів; туристичної інформації; рекомендованої туристичної діяльності; підтримки народних традицій; транспорту.

Нажаль, на цьому етапі розвиток сільського зеленого туризму в Україні обмежують і гальмують такі фактори:

• відсутність належного правового забезпечення розвитку сільського зеленого туризму;
• відсутність механізму раціонального та екологічно збалансованого використання природного та історико-культурного потенціалу для потреб туризму;
• низький рівень інфраструктури та комунікацій;
• недостатній рівень кадрового та рекламно-інформаційного забезпечення;
• неефективне державне регулювання сільського зеленого туризму [9, с.95].

Підсумовуючи, можна визначити основні позитивні моменти розвитку сільського зеленого туризму, які повинні переконати урядові структури в необхідності термінового прийняття законодавчого акту, який би регулював цей перспективний вид туристичної діяльності [10]:

1. створення робочих місць, зниження рівня безробіття;
2. створення нових каналів реалізації сільськогосподарської продукції, зокрема, виробленої в особистих підсобних господарствах;
3. можливість отримання сільським населенням додаткових доходів;
4. розвиток і покращення інфраструктури сільської місцевості (благоустрій вулиць, доріг, розвиток комунікацій, тощо);
5. збереження та розвиток унікальних народних ремесел;
6. підвищення рівня життя населення і подолання бідності;
7. популяризація української культури;
8. збереження та охорона природи.

За таких умов розвиток перспективної галузі неможливий без дієвого державного регулювання та підтримки.

Однією із найважливіших проблем розвитку туристичної діяльності в сільській місцевості України є відсутність суттєвої державної підтримки місцевих ініціатив у розвитку сільського туризму. Проте зарубіжний досвід свідчить, що максимального ефекту в розвитку сільського туризму можна досягти лише за умов співпраці органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських і професійних організацій та підприємницьких структур.

Гострими проблемами туристичної діяльності в сільській місцевості України є такі: невідповідність туристичної інфраструктури в сільській місцевості світовому рівню та сучасним вимогам споживачів туристичного ринку; відсутність застосування сучасних маркетингових інструментів просування туристичних послуг; відсутність сприятливого інвестиційного клімату, що зумовлює нерозвиненість соціальної інфраструктури; недостатній рівень кадрового забезпечення управління туристичною діяльністю в сільській місцевості; ускладнена на державному рівні стандартизація туристичних послуг, поліпшення їх якості та впровадження ефективних механізмів державного регулювання розвитку туристичної галузі тощо.

Для розвитку сільського туризму потрібно вирішити низку невідкладних завдань. Це перш за все:

• на законодавчому рівні визначити організаційні умови надання послуг з сільського зеленого туризму в межах особистого селянського господарства;
• впровадити систему пільгового довгострокового кредитування сільського населення на розвиток сільського туризму;
• сформувати пропозиції щодо елементів фірмового стилю для ідентифікації українського сільського туризму;
• створити інформаційні засоби та технології з даними щодо клієнтської бази та інформуванням клієнтів про пропозиції з послуг відпочинку в селі;
• створити державну інституцію для просування за кордоном в'їзного туризму в Україну в цілому, в тому числі сільського зеленого туризму;
• налагодження співпраці з міжнародними і вітчизняними фондами та залучення грантової і фінансової допомоги, участь у міжнародних програмах розвитку сільського туризму.

Література

1. Кифяк В.Ф. Організація туристичної діяльності в Україні: навч. посіб. Чернівці: Зелена Буковина, 2003. 300 с.
2. Про туризм: Закон України від 15.09.1995 р. №324/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1995. №31. Ст.241.
3. Про особисте селянське господарство: Закон України від 15.05.2003 р. №742-IV // Відомості Верховної Ради України. 1995. №31. Ст.241.
4. Про сільський та сільський зелений туризм: проект Закону №4299 від 23.10.2003 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=4299&skl=5.
5. Зелений туризм. Досвід окремих країн, проблеми законодавства України. URL: https://www.greentour.com.ua/.
6. Сільський туризм. Зарубіжний досвід розвитку сільського туризму. URL: http://agroua.net/economics/documents/category-14/doc-31.
7. Винниченко І. Відпочинок під грушею: коли й чи стане він цивілізованим? // Дзеркало тижня. 2005. №37(565).
8. Алексеева Ю.В. Державне регулювання соціального туризму в Україні // Зб. наук. пр. НАДУ. 2009. Вип.1. С.182-191.
9. Рутинський М.Й., Зінько Ю.В. Сільський туризм: навч. посіб. К.: Знання, 2006. 271 с.
10. Васильєва Н.В. Зелений туризм - панацея чи черговий міф? // Туризм сільський зелений. 2006. №4. С.5-14.

Аннотация. Статья посвящена особенностям правового регулирования туристической деятельности в сельской местности. Определены основные задачи региональной политики государства в сфере сельского зеленого туризма и расширен перечень рычагов государственного регулирования данного вида деятельности. Определены основные преграды в развитии этого вида деятельности и предпосылки их преодоления.

Ключевые слова: сельский зеленый туризм, правовое регулирование, туристическая деятельность, государственная политика.

Annotation. Article devoted to the peculiarities of legal regulation of tourism in rural areas. The main objectives of regional policy in the sphere of green tourism and expanded the list of tools of state regulation of the activity. The main obstacles to the development of this activity and preconditions to overcome them.

Key words: rural green tourism, legal regulation of tourist activity, public policy.