<<< назад | зміст | вперед >>>

Семенов В.Ф., Герасименко В.Г., Горбань Г.П., Богадьорова Л.М. Управління регіональним розвитком туризму

Тема 2. Місцеве самоврядування в системі управління регіональним розвитком туризму

2.1. Сутність, теоретичні джерела та історичні особливості становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні

Невід’ємною частиною управління регіональним розвитком є відносно самостійна форма народовладдя - місцеве самоврядування. Його ідея має виток із часів існування територіальної сусідської общини. Місцеве самоврядування пройшло складний шлях, мало різні етапи і форми розвитку і зазнало впливу різних політичних культур. Становлення, зміцнення, та поступальний розвиток місцевого самоврядування відбувалися на потужному теоретико-методологічному підґрунті. До теоретико-методологічних джерел сучасного місцевого самоврядування відносяться:

- теорії природного права й природних прав вільної громади;
- господарська і громадська теорія місцевого самоврядування;
- державницька теорія місцевого самоврядування;
- соціологічні концепції місцевого самоврядування;
- теорії муніципального соціалізму й соціального обслуговування;
- теорія муніципального дуалізму і сучасна правова доктрина місцевого самоврядування.

Основні положення історично першої теорії вільної громади (теорія природних прав вільної громади, Франція, 1790 р., Конституція Бельгії 1831 р.) базувалася на ідеях природного права й виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи таке ж, як права і свободи людини. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право на самоврядування виводиться з природи територіальної громади.

Згідно з теорією вільної громади, основними засадами організації, місцевого самоврядування є: виборність органів місцевого самоврядування членами громади; розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою; місцеві справи: мають іншу, ніж державні

справи, природу; органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади; органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. В основі

господарської теорії місцевого самоврядування, що прийшла на зміну теорії природних прав вільної громади знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив є елементом громадянського суспільства, а, отже: місцеве самоврядування, недержавне за своєю природою, має власну компетенцію в сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме - у місцевих громадських і господарських справах; держава не втручається в місцеві справи, вони вирішуються самими територіальними громадами; політичні питання відносяться до компетенції державної влади.

Приведені теорії отримали подальший розвиток у громадській теорії місцевого самоврядування, яка виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів - політичним, наполягає на повній самостійності органів самоврядування (дозволено все, що не заборонено законом), змішує самоврядні

територіальні одиниці з різного, роду приватноправовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами тощо). Однак існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот - обов'язковий. Цей факт об'єктивно вимагає діяльності територіальних громад в єдиному політично-правовому полі з державою.

До того ж, самоврядування не можна повністю ототожнювати з громадським управлінням й у світі немає жодного практичного прикладу держави, яка зовсім не втручається в справи комун. Ця теорія виправдовує прояви автаркії, місцевого егоїзму. Постулати державної теорії місцевого самоврядування: місцеве самоврядування - це особлива організація державної влади, що ґрунтується на виборних началах; компетенція органів місцевого самоврядування визначається державою, „дозволено те, що передбачено законом"; на відміну від центрального управління, місцеве самоврядування здійснюється не державними чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, зацікав-лених у місцевому самоврядуванні.

Крізь призму соціальної солідарності людей розглядають проблему місцевого самоврядування соціологічні концепції місцевого самоврядування і теорія муніципального соціалізму: люди вирішують проблеми лише об'єднавшись, здійснюючи обмін взаємними послугами й поширюючи солідарність до місцевого, обласного і національного рівня. Сутність теорії муніципального соціалізму полягає в: наділенні міської і сільської громади правами більш широкої автономії; збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування; зміні державного і громадського життя шляхом реформ, соціалістичній еволюції, нереволюційній трансформації суспільства; створенні регіональних демократичних еліт, здатних протистояти центральним органам, і, таким чином, змінити владу в суспільстві.

В теорії держави соціального добробуту й теорії соціального обслуговування органи місцевого самоврядування проголошуються інструментом соціального

обслуговування, який забезпечує та охороняє однаково інтереси усіх класів та прошарків суспільства, пропонує послуги своїм мешканцям, організує обслуговування населення, трактує функції органів місцевого самоврядування як один з проявів надкласової природи держави загального добробуту. Реалізація цієї теорії вплинуло на становлення й функціонування місцевого самоврядування сучасного світу: зросла роль місцевих органів в

наданні послуг населенню, в реалізації урядової політики на місцях, що в свою чергу стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління; посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління. Еволюція місцевого самоврядування, таким чином, значно посилила державну природу місцевих інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодержавними та

поставивши виборні місцеві установи в сильну адміністративну та фінансову залежність від центрального уряду.

Подвійний характер місцевого самоврядування знаходить своє відображення в кон-цепції дуалізму повноважень місцевого самоврядування, згідно з якою органи місцевого самоврядування, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: виключається роздвоєння влади, як призводе до політичної

нестабільності та послаблення держави й її інститутів; утворюються можливості для більшості людей приймати безпосередню участь в управлінні справами суспільства та

держави, що підвищує культурно-правовий рівень громадян та виховує в них відчуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством та державою; досягається єдина мета -збереження та зміцнення суспільства і держави за наявності демократичних інститутів; держава більшою мірою входить в курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інтересами людей; породжується спільний інтерес для громадян та державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, достойного кожної людини та, суспільства в цілому; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється в єдиний процес творення. Однак реалізація цих програмних положень можлива лише в соціально орієнтованій державі, яка утворює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.

Інститут місцевого самоврядування в системі управління регіональним розвитком склався в період, коли абсолютні монархії були трансформовані в демократичні правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду. Ідеї місцевого самоврядування протиставлялись патріархально-общинному (сільському) і корпоративно- цеховому (міському) самоврядуванню як продуктам феодалізму. Проте деякі елементи станового самоврядування в демократичних, правових державах збереглися (громади, статуси міст тощо), але наповнилися новим правовим змістом.

Історичним першоджерелом місцевого самоврядування є племінне самоврядування в додержавний період. Видатного значення в історії людства набуло античне суспільство, його культура. Перші античні поселення з'явились на північному узбережжі Чорного моря 2500 років тому. Встановлення тісних зв'язків з місцевим населенням зумовило виникнення важливих особливостей у політичному, економічному та культурному розвитку античних міст-держав цієї території. Освоєння греками Причорномор'я відбувалося поступово.

Античні міста і поселення були сконцентровані в районі Боспору Кіммерійського (Керченський півострів) з великими містами Пантікапей (Керч) і Кафа (Феодосія); в районі Західного Криму - з основним центром Херсонесом. Формою політичної організації міст-держав була, як правило, республіка. Засновані на нових землях міста-держави на перших етапах свого існування мали політичну організацію, подібну до організації грецьких міст тієї доби, демократію. Ці держави складалися з міста - економічного, політичного, культурного центру і хори - сільськогосподарського передмістя. Подібну структуру зокрема мав Херсонес Таврійський, заснований у 422-421 рр. до н.е. Цим містом-державою управляли знатні й заможні городяни. Один із написів називає їх „природними городянами". Верховними органами були народні збори і рада, які вирішували найважливіші питання. Члени ради звалися ейсимнентами (розсудливими). Херсонес відрізнявся від інших античних міст-держав наявністю в ньому посадової особи, яка називалася базилевсом (царем). Виконавчу владу здійснювали різні колегії: номофілаки - „стражі закону", які контролювали виконання законів і постанов; симнамони -виконували обов'язки глашатаїв і слідкували за висіканням відповідних текстів на кам'яних плитах. На початку існування Боспорської держави всі міста, що входили до неї, зберігали місцеве самоврядування і певну самостійність, особливо у вирішенні внутрішніх справ. Але в міру зміцнення й територіального розростання Боспорської держави зростала і зміцнювалася влада Боспорських царів. Вони були верховними володарями й розпорядниками земель, міст, поселень і наділяли ними своє оточення; нагороджували іноземних купців привілеями; в їхньому управлінні знаходилися збройні сили, а також судові органи. Полісні форми правління - народні збори, рада були різко обмежені в своїх правах.

Основними формами місцевої демократії за часів Київської Русі були віче (міське, територіальне) та збори (сходи) верві жителів кількох сіл або інших населених пунктів. Віче - це збори дорослого вільного населення міст і навколишніх територій у Київської Русі. Віча скликалися для вирішення найважливіших питань, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт. Для вічової організації було характерним більш-менш чітке розмежування повноважень між князем та вільним населенням. Так, до компетенції князя належали питання судочинства, адміністративного управління, податків. Віча відали питанням миру та війни, запрошували або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів тощо.

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Економічну основу міського самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила господарювання, міські податки, платежі та інші повинності.

Належність сучасних територій до різних політичних утворень в минулому, вплинула на різні сфери життя та обумовила своєрідність розвитку регіонів, їхніх систем управління й місцевого самоврядування. Найбільші частини теперішньої України належали різним великим і малим державам: Росії, Польщі, Литві, Австро-Угорщині, Туреччині, Кримському ханству, Угорщині, Молдові, Румунії, Чехословаччині. Усі ці частини

проходили власну історичну еволюцію, і тому постійно дається взнаки історичне

нашарування, тобто історичні умови становлення територій й управління ними.

Сформована у IX столітті Київська Держава протягом свого існування (до XIII

століття) вела постійну боротьбу за інтеграцію розрізнених етносів, які прийнято вважати предтечею українців, росіян, білорусів. Татаро-монгольське панування та європейське оточення східноєвропейських земель направили процес державотворення на українських землях в інше русло.

Так, Галицька земля спершу інтенсивно інтегрувались у економічне і політичне життя Київської держави, але в результаті розпаду Київської Русі, стає незалежною державою. Галицькі землі в кінці XI ст. поділились на чотири окремі князівства, які у 1141 р. об’єдналися в одне Галицьке князівство зі столицею у місті Галичі. У 1199 р. Галицьке князівство об’єдналося з Волинським. Виникла Галицько-Волинська держава, яка

успадкувала національно-культурні традиції Київської Русі, з’єднала у своїх межах більшість українських етнічних земель, стала епіцентром розвитку українства, тереном, де плекалися і зберігалися народні традиції. Сюди стікалось українське населення із східних територій, що сприяло розвитку економічної могутності регіону у центрі Європи, на перехресті західної і східної культур. Західноукраїнські землі формувалися таким чином: Закарпаття

відійшло до Угорщини і, як частина угорських округів, проіснувало у її складі до XIX століття, не дивлячись на те, що сама Угорщина у ці століття була розчленована між Австрією і Османською імперією; Буковина протягом довгого часу була частиною Молдавського князівства; Галичина і Волинь (колишнє могутнє Галицько-Волинське королівство) з 1387 р. перейшли під юрисдикцію Польського королівства. В основі адміністративно-територіального устрою князівства у цей період лежав поділ на окремі волості - Галицьку, Звенигородську, Перемишльську і Теребовлянську. Між волостями підтримувались міцні господарсько-культурні зв’язки. Функції адміністративної влади виконували князі і боярська рада; а на місцях, окремими волостями управляли воєводи; тивуни виконували функції судової влади. Політичну і економічну могутність регіону послабила тривала боротьба з татарськими загарбниками. В той час зростали економічна могутність і політичні впливи західних держав-сусідів, господарство яких зазнавало значно менших військових нападів зі сходу. Із середини XIV ст. Галицький регіон втрачає свою незалежність і на 40 років стає ареною боротьби між Польщею, Угорщиною і Литвою. Литовські князі, у середині XIV століття включили до Великого князівства Литовського більшу частину етнічних українських земель. У 1387 р. Галичина остаточно потрапляє під владу Польщі і до 1772 р. залишається однією з її провінцій.

Перші десятиліття після загарбання Польщею Галицький регіон під назвою -королівства Руського#8214; існував як домен польського короля. До середини 30-х років XIV ст. зберігався старий територіальний устрій, окремими волостями управляли воєводи, яким підпорядковувались сотські, десятники, тивуни. Населення регіону дотримувалось законів, що діяли у час існування Галицького князівства. Цей період в історії названо -часом руського права#8214;, але, як зазначає М. Грушевський, часи руського права -навіть у Галичині з її сильною історичною традицією» в дійсності були "часами розкладу і вгасання руського права" [17, с.22]. Інтенсивна польська колонізація Галицького регіону (друга половина XIV -початок XV ст.) сприяли поступовій його інтеграції у польську державну систему. У 30-х

роках XV ст. у регіоні запроваджується польське право і адміністративно-територіальний устрій узгоджується із загально польським, тобто існує поділ на воєводства, землі і повіти. У XV ст. Галицький регіон як політично-адміністративна одиниця зникає зі світової політичної арени, а його територія, об’єднана у воєводства, входить до складу королівської Польщі. З 1434 по 1436 рр. до складу Галицького регіону входили Руське воєводство, що включало Львівську (сформовану на основі Звенигородського князівства), Перемишльську, Галицьку і новостворену Сяноцьку землі. Номінально до Руського воєводства належала Холмська земля. Окремим воєводством у складі Польщі у 1462 р. стає Белзька земля. Белзьке воєводство охоплювало верхнє Побужжя і верхню частину Посяння. Із XIV ст. від Галицького регіону відокремлюється територія сучасної Буковини, яка з часом потрапляє під владу Молдови.

Зміна політичного статусу регіону спричинила зміни у культурному та господарському розвитку. У Галицькому регіону інтенсивно запроваджується католицизм. Сюди мігрують особи польської та німецької національностей і засновують великі земельні господарства запроваджуючи нову систему обробітку землі. Не на користь українського населення змінюється національна структура міст. Важливе значення на подальший

розвиток Галицького регіону мала Люблінська унія 1569 року. У регіоні запроваджено цілком новий суспільно-економічний порядок. Інтеграція господарства регіону у господарську систему Польщі мала значний вплив на форми економічного розвитку, зміцнення економічних зв’язків з країнами Заходу. Галицький регіон перебував під впливом геополітичних і геоекономічних зміни у Європі. Соціально-економічні події, що відбувались у Європі у XVI ст. наклали відбиток на економіку Галицького регіону. Населення Європи швидко зростало. Привезене з Нового Світу золото і срібло зумовило 500 - 1000-процентне зростання цін на продукти харчування. Почалася «велика східноєвропейська лихоманка, в якій важлива роль відводилася й Україні» [66, с.83], особливо Галицькому регіону звідки, експортувались зерно і худоба.

У регіоні інтенсивно створювались фільварки - комерційно орієнтовані сільськогосподарські господарства, продукція яких йшла на експорт. Якщо ці події -на заході Європи сприяли переходу від феодального способу виробництва до більш прогресивного капіталістичного, на сході Європи, в тому числі на Україні, вони привели до зміцнення феодальних відносин#8214; [66, с.56]. Зерновий бум у Європі вплинув на формування однобокої господарської структури регіону, повернувши його економічний розвиток у бік сільського господарства. Розвиток промисловості і міст у цей період перебував у стані глибокої кризи. Геополітичне і геоекономічне становище Галицького регіону у період його перебування у складі королівської Польщі було несприятливе для розвитку продуктивних сил і негативно позначилось практично в усіх сферах економічного і культурного життя мешканців регіону. Насильницьке запровадження католицизму із польської сторони і намагання зберегти православ’я з українського боку в кінцевому результаті породило новий напрям християнства - уніатську, або греко-католицьку церкву (1596 р.). Зародження нової церкви, відбулося у Галицькому регіоні - зоні стику двох потужних конфесій християнства. Ця геополітична подія мала історичні наслідки для всього українства, оскільки розділяла його на дві конфесії. Греко-католицьке віровизнання чітко виокремило Галицький регіон

серед інших українських регіонів, підкреслило його національно-релігійну стійкість, регіональну свідомість щодо іноземних впливів. Разом з тим, зазначає О.Субтельний, -релігійна полеміка спричинилася до культурного піднесення, а ворожнеча з поляками сприяла чіткішому усвідомленню українцями своєї самобутності#8214; [65, с.96].

У першій половині 70-х років XVIII ст. державно-політичний статус Галицького регіону змінюється. З 1772 р. внаслідок першого поділу Польщі під владу Австрії переходить майже вся територія Руського (крім Холмщини), Белзького і незначна частина Подільського (Чортківщина) і Волинського (Збаражчина) воєводств. Об’єднанням цих українських регіонів з південними частинами Краківського, Сандомирського та Люблінського воєводств було створено одну адміністративну одиницю - -Королівство Галичини і Володимирії#8214; (з поділом на дистрикти, а пізніше округи, повіти). У 1795 р. в результаті третього поділу Польщі до Галицького регіону було приєднано північні частини Краківського, Сандомирського і Люблінського воєводств. Таке поєднання етнічно і релігійно різнорідних територій в одній адміністративній одиниці зумовило штучний поділ Галицького регіону на Східну (українську) і Західну (польську) частини.

У складі Австро-Угорської імперії Галицький регіон перебував майже 150 років. Приєднання Галицького регіону до Австро-Угорської імперії відбувалось у період її економічного, політичного і культурного розквіту. Реформаторські заходи Йосифа ІІ - прибічника -тогочасних європейських теорій мудрого правління#8214; - особливо стосувалися східної периферії імперії. Реформи були спрямовані на підвищення економічного, соціального і освітнього рівня населення. Внаслідок селянських реформ, що були спрямовані на скасування кріпосного права, галицькі селяни стали більш захищеними у правовому полі. Позбулася польських впливів і здобула більшу самостійність греко-католицька церква. Приналежність до греко-католицької конфесії ідентифікувалася з національною приналежністю.

Адміністративну реформу у Галицькому регіоні було проведено швидко і ефективно. Регіон було поділено на 18 округів. У адміністративному плані у 1773 р. створено Крайове губернаторство - орган політичної і адміністративної влади з центром у Львові, який очолював губернатор і який підпорядковувався центральній владі у Відні. На рівні губернаторства вирішувались усі справи, окрім фінансових, а з 1784 р. - також апеляційного судочинства (згідно із судовою реформою 1782 - 1784 рр.). Губернатор мав значний вплив і на роботу станового сейму - представницького органу. Кожний округ очолював староста, а адміністративні функції виконували власники маєтків.

Незважаючи на прогресивні політичні, соціально-економічні реформи, що реалізовувались австро-угорським урядом, Галицький регіон був у складі чужої іноземної держави з власними імперськими інтересами. Економічна політика Австро-Угорщини полягала у тому, щоб зберегти аграрний напрям господарства у східній провінції. Галицький регіон мав стати для імперії постачальником продуктів харчування і сировини та ринком збуту готової продукції. Розвиток промислового виробництва стимулювався у західних провінціях - Австрії, Чехії, Богемії.

Разом з тим, Галицький регіон перебував під впливом політичних та економічних процесів, що відбувались у Європі. З XIX ст. у Європі й особливо у Східній Європі

поширеною була ідея -концепції нації#8214;. До цього часу, чіткого усвідомлення національної приналежності не було. На першому плані завжди виступала соціальна структура населення - феодали, селяни і т. д. Згідно -концепції нації#8214; національній приналежності відводилось першочергове значення. Концепція нації була глибоко сприйнята українцями Галицького регіону. Поширення цієї ідеї вело до національного відродження, націоналізації політичних вимог. З середини XIX ст. у регіоні створюються національні організації, які ставлять питання про відродження української мови, культури.

У 1848 - 1867 рр. в Австро-Угорщині відбулись політичні перетворення, які охопили і Галицький регіон - епіцентр національних, соціальних і економічних проблем. У Європі в цей період так званої -весни народів#8214; основним було питання національної незалежності італійців, німців, пізніше угорців і їх возз’єднання із національними територіями, що були за межами імперії. Одна з головних вимог українського населення стосувалась змін в адміністративному устрої краю - утворенні адміністративної одиниці, яка об’єднала б українські землі, що стало б передумовою економічного і національно-культурного розвитку регіону. Однак прагнення українського народу не було втілене у життя. Розпочаті перетворення закінчились скасуванням кріпосного права і прийняттям у 1867 р. конституції, яка лише офіційно декларувала національну рівність. Істотні зміни відбулися лише у адміністративно-територіальному устрої Галицького регіону. Австро-Угорська імперія перетворилась у централізовану державу, в якій губернаторства були реорганізовані і перетворені у намісництва. Таким чином, краї дістали статус провінцій на чолі з намісниками.

У цей період, як зазначає О.Субтельний, -українці вперше у своїй історії дістали нагоду самовиразитися як нація#8214; [65, с.224], а це було дуже важливо для їх подальшого національного та регіонального самоутвердження.

Політичні та економічні процеси, що відбувались у Європі, впливали на господарську систему Галицького регіону. Наприклад, наполеонівські війни, що охопили Європу сприяли економічному піднесенню Галицького регіону. Текстильна, харчова промисловості регіону працювали на військові замовлення. Власне, перші десятиріччя XIX ст. були періодом економічного піднесення у Галицькому регіоні.

З середини XIX ст. політична інтеграція регіонів імперії переходить у економічну, чому сприяло інтенсивне будівництво комунікацій. Перша залізниця у регіоні, побудована у 1861 р., з’єднала Львів з Краковом (лінія Львів - Перемишль - Краків). Це було тим незаперечним фактом, що економіка Галицького регіону мала західну орієнтацію у зовнішньоекономічній діяльності. У другій половині XIX ст. територія регіону була сполучена залізницями з кранами Європи, у які вивозились сільськогосподарська продукція та сировина (деревина, нафта). Водночас, коли залізницею почали імпортувати товари широкого вжитку з країн Європи, це спричинилося до глибокої економічної кризи у регіоні. Нафтові родовища Галицького регіону приваблювали іноземних інвесторів. Фінансування нафтових промислів здійснювалось англійським капіталом. Колоніальна залежність економічної системи Галицького регіону в кінці XIX - на початку XX ст. стала проявлятися особливо гостро. Це привело до зниження рівня життя населення та масової еміграції українців.

Трагічні події Першої світової війни, у якій Галицький регіон був одним з об’єктів боротьби між воюючими сторонами, довели необхідність створення незалежної Української держави. На території регіону зіткнулися інтереси двох великих імперій - Австро-Угорської і Російської. Внаслідок військових поразок чи перемог австрійські окупанти змінювались російськими і навпаки. Галицький регіон опинився в епіцентрі геополітичних процесів того періоду.

У результаті розпаду Австро-Угорської імперії на її території постав ряд незалежних держав. 1 листопада 1918 р. у Львові було проголошено Західноукраїнську Народну Республіку, територія якої мала охопити етнічні українські землі, котрі належали Австро-Угорщині. 22 січня 1919 р. в результаті злуки ЗУНР і УНР було утворено єдину Українську державу. У складі УНР західноукраїнські землі мали статус Західної області, куди і належала територія Галицького регіону.

Західноукраїнська Народна Республіка існувала у важких умовах, і вже 4 листопада 1918 року її територія була окупована польськими військами. Геополітична ситуація, що склалась у Європі все ж давала надії ЗУНР на міжнародне визнання. Адже одним із відомих -чотирнадцяти пунктів#8214; Антанти було право усіх народів на самовизначення. Проте інтереси учасників Антанти не були єдиними. Великобританія, яка вкладала капітал у розробку галицьких нафтових родовищ, відстоювала інтереси ЗУНР, Франція - інтереси Польщі. Загалом політичні інтереси Антанти полягали у тому, щоб не допустити відродження Німеччини створивши на східному кордоні міцну Польську державу (цю політичну версію особливо відстоювала Франція). Відповідно, усі умови, що ставила Польща перед Антантою виконувались.

У результаті Ризького мирного договору між Польщею, Росією і Україною (дві останні виступали, як дві формально незалежні держави) 18 березня 1921 р. територія Галицького регіону відійшов до Польщі. Згідно із статутом Галицького регіону, всі найважливіші питання вирішував польський уряд і сейм. Губернатор, який призначався урядом, наділявся більшими повноваженнями, ніж Галицький сейм. Політика польського уряду була спрямована на цілковиту уніфікацію українських земель з польськими.

Таким чином, з 1919 р., з часу польської окупації західноукраїнських земель, такої адміністративної одиниці, як Галичина, вже не існувало (назва регіону зникає із мап цього періоду). У складі Польщі територія Галицького регіону перебувала до вересня 1939 року. За час перебування у складі Польщі соціально-економічна система Галицького регіону зазнала ще більшого занепаду, промисловість регіону практично не розвивалась. Щоб не створювати конкуренції польській промисловості, частину заводів і фабрик у Галичині викуповували поляки і закривали. Проте польськими землевласниками інтенсивно освоювались родючі землі Тернопільського воєводства. Галицький регіон не переставав бути у центрі уваги різних політичних сил. У результаті таємної угоди між СРСР і Німеччиною 17.09.1939 р. територію Галицького регіону зайняли радянські війська, а вже 26.10.1939 р. її приєднано до УРСР.

Протягом усієї війни точилася гостра дипломатична і політична боротьба між радянським і польським урядом за західноукраїнські землі, зокрема за Галицький регіон.

У радянський період Галицький регіон, як адміністративна одиниця зникає з політичної карти УРСР, а на її території сформовано 4 адміністративні області: Львівську, Тернопільську, Івано-Франківську, Дрогобицьку, які в свою чергу ділились на райони. У 1957 р. Дрогобицьку область було реорганізовано і її територія увійшла до складу Львівської області. Хоча Галицький регіон було приєднано всього лише до іншої імперії, проте його територія розвивалась разом з іншими українськими землями. Це мало дуже важливе національно- культурне значення для всієї України. Соціально-економічна система Галицького регіону будучи частиною соціально-економічної системи СРСР, знову ж мала колоніальний характер.

З 1569 року західні і східні українські землі ввійшли до складу Речі Посполитої, яка за Люблінською унією складалася з двох частин: Королівства Польського і Великого князівства Литовського, Руського та Жамайтийського.

На українських землях, які відійшли до Польщі, були створені сім воєводств. А з 1618 р. після приєднання Чернігово-Сіверщини їх стало вісім. Частина українських земель (Берестейське воєводство) відійшла до Литви (зараз - це частина Білорусії).

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах і містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. Війтів обирали на міських вічах, що в документах отримали назви: «громада», «копа», «купа». Звідси право міської громади збиратися на віча отримало назву копного права. Юрисдикції міське самоврядування у формі війтівства набуває з прийняттям Литовських статутів (1529, 1566, 1688 рр.), якими були узаконені міські віча.

У великокнязівських містах поряд з органами міського самоврядування функціонувала старостівська адміністрація (міський орган державної влади), очолювана старостою, який призначався державною владою. У містах, що знаходилися в приватній або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначений власником намісник.

Магдебурзьке право, яке передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом і в деяких документах отримало назву німецького або саксонського права, починає по-ширюватися на українські міста, починаючи від середини XIV ст.

Магдебурзьке право надавалося місту Великим князем Литовським або Королем Польським і оформлювалося магдебурзькими грамотами, які відігравали роль хартій (статутів) західноєвропейських міст. Магдебурзьке право дозволяло місту: скасовувати

звичаєві норми; виводити міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод,

намісників тощо); запроваджувати власний орган місцевого самоврядування - магістрату, який складався із двох колегій - ради (адміністративний орган) і лави (судовий орган). До складу ради входило від трьох до шести радців, які обиралися жителями міста , як правило, наступного дня після Нового року. Правом бути обраним, користувалися жителі міста. Раду очолював бургомістр, повноваження якого по черзі (строком на один квартал) виконували радці. Лаву утворювали у з 3 до 12 осіб, які обиралися довічно і складали присягу. Очолював її війт. У містах з повним магдебурзьким правом (Київ) війт обирався жителями міста з чотирьох кандидатур з наступним затвердженням Королем Польським. У містах з

неповним магдебурзьким правом війт призначався Королем Польським, або на його обрання суттєво впливали старости. Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке праве було дароване Галицьким князем Болеславом-Юрієм (1339 р.), у 1356 р. його отримав Львів, а в 1374 - Кам'янець-Подільський. Київ набув Магдебурзьке право в 1494 р.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів існування Української козацької держави, коли Україна стала протекторатом Московської держави й у ній посту-пово були ліквідовані попередні форми місцевого самоврядування й запроваджено полково-сотенний устрій (ХУП-ХУШ ст.), тобто регіони України у складі Московської держави

були полками, а субрегіони - сотнями . Так, наприклад у складі Слобожанщини було 5 полків - Охтирський, Острозький, Сумський, Харківський, Ізюмський; у складі Гетьманщини ( Малоросії) було 10 полків: Гадяцький, Київський, Лубенський, Миргородський, Ніжинський, Переяславський, Полтавський, Прилуцький, Чернігівський, Стародубський ( зараз у складі Брянської області Росії). Полки і сотні одночасно були військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядуванням. 3 липня 1722 р. в Україні запроваджується комендантська система, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку російських комендантів.

Російська імперія (до її складу входило85% сучасних земель України) наприкінці ХУІІІ століття остаточно ліквідувала рештки автономії управління в Україні, в тому числі й українські форми місцевого самоврядування. У1764 р. ліквідується Гетьманство, потім була ліквідована Січ і утворена Нова Січ. Українські землі стали намісництвами, а потім губерніями. Південь і Схід отримали назву Малоросії, утворюються нові станові органи міського самоврядування - міські думи, запроваджено інститут земств(на Лівобережжі). Офіційно магдебурзьке право в Україні було скасовано в 1831 р. (в Києві - указом Миколи І від 23 грудня 1834 р.. Процес встановлення форм місцевого самоврядування в Україні за російським загальноімперським зразком було завершено. Можна виділити такі основні події, які визначили конфігурацію і зміст місцевого самоврядування в українських регіонах того часу:

1838 р. - запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства, що в 1861 р. була поширена на всіх селян. Сільська громада мала свою корпоративну власність, у тому числі й землю. Найважливіші питання в сільському товаристві вирішував сільський схід, поточні справи - обраний на сході сільський голова та призначений сільський писар.

1864 р. - відбулася земська реформа Олександра ІІ (впровадження самоврядування на регіональному рівні). На рівні губерній формувалися представницькі органи місцевого самоврядування - губернські земські збори. Вони обиралися за куріальною системою (у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські купці і власники нерухомості в містах, селяни). Земські збори обирали земську управу, яка вирішувала поточні справи, а контроль за діяльністю земств здійснював губернатор. Подібним чином було організоване місцеве, самоврядування і в повітах.

1870р. - реформа міського самоврядування. Створюються представницькі органи міського самоврядування - міські думи, які обираються міським населенням за куріальною

системою. Виконавчим органом міського самоврядування стає управа на чолі з міським головою, яка обирається міською думою.

Місцеве самоврядування на західноукраїнських землях було пов’язане з розвитком конституціоналізму та парламентаризму в Східній Галичині й Буковині, які після

остаточного розділу Польщі (1795р.) відійшли до Австрії і в яких була запроваджена австрійська система управління регіоном. Був створений Галицький становий сейм у Львові, але фактично краєм управляв губернатор і його адміністрація, які жорстко дотримувалися політики германізації населення Галичини. Після низки демократичних революцій у Європі (1848р.), в Австрії було здійснено адміністративно-територіальну реформу. Галичину було поділено на повіти, сільські й міські гміни, а замість політики германізації насаджувалася політика полонізації. У1862 році в Австрії було прийнято закон «Про місцеве

самоуправління», на підставі якого села, міста й містечка отримали право на

самоврядування. Відповідно до цього закону створені повітові громади (гміни), територіальні межі котрих збігалися з межами повітів. Повітові органи самоврядування (ради, комітети) контролювалися урядовою адміністрацією. Буковина протягом довгого часу була округом Галичини, а з 1861року - герцогством. Тут панувало магдебургське право, що узаконювало стан міського населення як окремий, самостійний прошарок і визначало основні норми місцевого самоврядування.

В цілому ж, незважаючи на те, що і в Австрії, і в Росії становлення системи місцевого самоврядування відбувалося під контролем верховної влади, українське суспільство набувало в цьому процесі певного досвіду.

У площині реальних справ постало питання місцевого самоврядування для українців з формуванням конституційної системи після подій 1917 року. У 1917 році було створено дві державні структури: Центральна Рада і комуністична, які створили дві держави з однією назвою - Українська Народна Республіка ( УНР), але у складі Росії. Коли ж Росія створила у 1918 році свою державу РСФР, то в ній не знайшлося місця для УНР. Тоді 25.01.1918 р. було обнародувано 4-й універсал Малої Ради, який проголосив УНР незалежною державою. За часів УНР здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. Вже в ІІ Універсалі Української Центральної Ради (20.11.1917 р.) оголошується про необхідність «вжити заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що є органами найвищої адміністративної влади на місцях». За Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. Кон-ституційний лад України, мав базуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст.5). Стаття 26 Конституції закріплювала принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування: «Всякого роду справи місцеві впорядковують виборні Ради і Управи громад, волостей і земель. їм належить єдина безпосередня місцева: влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд; Української Народної Республіки». Проте ці конституційні положення: не були реалізовані.

За два тижні потому у Катеринославі була проголошена незалежна, але радянська УНР. 29.04.1918 р. УНР була ліквідована і утворена Українська Держава на чолі з Гетьманом

Скоропадським, яка у грудні 1918 р. була теж ліквідована і відновлена УНР, яка де-факто проіснувала до 1920р. УНР не мала власної фінансової системи, її збройні сили і транспорт підпорядковувалися відповідним структурам Польщі.

Одночасно існувала і радянська УНР, яка у 1919 р. була перейменована в УРСР, столицею якої у 1920 р. стало м. Харків. Це утворення теж не мало фінансової системи і окремої армії і проіснувало воно формально незалежним до1922 року, тобто до утворення СРСР.

З 1922 до 1933 року в Україні діяла адміністративно-територіальна система, в якій деякі райони мали статус національних (російські, болгарські, єврейські, німецькі, молдавські, грецькі), були також національні сільські та містечкові ради. У 1924 році була утворена Молдовська автономна республіка, яка проіснувала до 1940 року, столицями якої були Балта - до 1929 р. і Тирасполь (1929 - 1940 роки). З 1934 року Київ став столицею тодішньої України у складі СРСР.

На західних землях України у 1918 році була утворена Західноукраїнська Народна Республіка ( ЗУНР) зі столицею у м. Львові. Але після того, як до Львова 22 листопада 1918 року ввійшли війська відновленої як самостійної держави Польщі, столиця була перенесена до м. Тернопіль. У 1923 році Польща анексувала Галичину і Західну Волинь і утворила тут 5 воєводств: Волинське, Львівське, Поліське, Станіславське, Тернопільське. На цих землях було збережено сутнісну основу австрійської системи місцевого самоврядування. Гміни в Галичині успадкували території попередніх австро-угорських громад, а на Волині - території російських волостей.

Наприкінці 1918 року Румунія анексувала Північну Буковину, Хотинщину, Бессарабію, Східне Закарпаття. Угорщина створила в Закарпатті так звану «Русинську країну». Нова країна Чехословаччина за підтримки заходу у вересні 1919 року зайняла усе Закарпаття, яке отримало назву «Підкарпатська Русь». У листопаді 1938 р. 15% території Закарпаття з містами Ужгород і Мукачеве були передані Угорщині, автономія у складі Чехословаччини була перейменована у Карпатську Україну з центром у м. Хуст. У 1939 р. усе Закарпаття було окуповано Угорщиною. Становлення і розвиток місцевого самоврядування на західноукраїнських землях, незважаючи на посилення антиукраїнської політики з боку центральних адміністрацій країн-окупантів, органічно пов’язані з

європейською теорією і практикою регіонального розвитку.

В період другої світової війни до України відійшли: Західна Волинь (Волинська та Рівненська області), Східна Галичина (Львівська, Дрогобицька, Станіславська, Тернопільська області), Північна Буковина, Хотинський, Анкерманський, Ізмаїльський жудеци Бессарабії (Чернівецька область, Ізмаїльська область). Була ліквідована Молдавська автономна республіка у складі України, її правобережні (по р. Дністер) землі відійшли до новоствореної Молдавської РСР. У 1945 році до складу України ввійшло Закарпаття, у 1954 році - Кримська область. По тому й було сформовано сучасну територію України з адміністративно-територіальним поділом на 24 регіони-області, АР Крим, 2 міста на правах регіонів - Київ і Севастополь.

Через те, що місцеве самоврядування в період входження України до складу СРСР було ідеологічно й політично недоцільним, то остаточно, як форму народовладдя, міста й регіони втратили його наприкінці 20-х років XX ст. За умов «демократичного централізму», тобто в радянські часи, в регіональному і місцевому розвитку переважали наступні базові принципи: містом керує центральна влада і її представники на місцях; основними одиницями міста є виробничі колективи; міські конфлікти і боротьба ідеологічних інтересів жорстко придушувалася державним апаратом; легітимними були тільки інтереси правлячої партії; інструментом управління слугували адміністративні норми; влада рад народних депутатів фактично зводилася до єдиної системи органів-державного управління з жорстким підпорядкуванням у напрямку «знизу-догори»; до виборів був відомим склад майбутньої ради; рада нижчого рівня була підзвітною і підконтрольною раді вищого рівня; відсутність самих понять про місцевий бюджет, місцеві фінанси, управлінські ініціативи; «вибори одного з одного», завжди голосування «за».

<<< назад | зміст | вперед >>>