<<< назад | зміст | вперед >>>

Семенов В.Ф., Герасименко В.Г., Горбань Г.П., Богадьорова Л.М. Управління регіональним розвитком туризму

Тема 8. Розробка та економічне обґрунтування регіональних програм розвитку туризму

8.1. Основні підходи до розробки регіональних програм розвитку туризму

Програмування регіонального розвитку - це інструмент реалізації планових цілей, який дозволяє орієнтувати економіку через регулярний і комплексний вплив на структуру відповідно до варіанта соціально-економічного розвитку в межах ринкового механізму. Програми різняться 1) за просторовими масштабами: програми розвитку країни в цілому, АРК, областей, районів, міст; 2) об'єктом дослідження та метою розробки: комплексні, галузеві та цільові.

Програми розвитку галузей економіки розробляються з метою реалізації державної політики щодо регулювання розвитку галузей економіки, які визначаються Кабінетом Міністрів України, концентрації фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, виробничого і науково-технічного потенціалу, а також координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій і громадян для розв'язання найважливіших проблем галузі.

У програмі розвитку галузі відображаються характеристики стану розвитку галузі, головних проблем розвитку та шляхів їх розв'язання, стратегічні цілі, техніко-економічне обґрунтування, оцінка необхідних ресурсів, комплекс заходів і завдань, фінансове і ресурсне забезпечення та механізм управління та контролю за ходом виконання програми.

Державні цільові програми є комплексом взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць. Вони фінансуються за рахунок Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.

Державна цільова програма розробляється за умов існування проблеми, розв'язання якої неможливе засобами територіального чи галузевого управління та потребує державної підтримки, координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Програма має відповідати стратегії соціального і економічного розвитку країни. Залежно від своєї спрямованості програми поділяються на економічні, наукові, науково-технічні, соціальні, національно-культурні, екологічні, оборонні, правоохоронні. Порядок розроблення, виконання, повноваження органів державної влади у сфері розроблення та виконання державних цільових програм визначено Законом України «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 p. № 1621-IV.

Програмно-цільовий метод є спосіб вирішення великих і складних проблем за допомогою вироблення і проведення системи заходів, орієнтованих на цілі, досягнення яких забезпечує вирішення виниклих проблем. У найзагальнішому вигляді цільова програма являє собою сукупність намічених до планомірного проведення, узгоджених за змістом, скоординованих у просторі і в часі, забезпечених ресурсами різнохарактерних заходів, спрямованих на вирішення нагальної проблеми, яка не може бути забезпечено без концентрації зусиль і коштів для досягнення поставленої мети .Існує велике різноманіття

цільових програм. в залежності від цілей, способу дій, часової тривалості, рівня їх приналежності (сфери), масштабності, ролі в управлінні, що дозволяє впорядкувати сукупність розробляються і що застосовуються цільових програм, виділити специфічні риси методів розробки і управління реалізацією різних видів програм.

Використання програмно-цільового підходу в туризмі в регіоні дозволяє найбільшою мірою врахувати такі його особливості, як: системність, поліфункціональність, багатоцільову спрямованість, різнорідність ресурсної бази, розбіжності у термінах і методах реалізації управлінських рішень по окремих елементах і системи в цілому, можливість залучення різних зацікавлених осіб (суб'єктів права і господарювання, туристів і інших осіб) до управління сферою туризму в регіоні, взаємодія і необхідність координації дій багатьох підприємств різних галузей, можливість і необхідність декомпозиції, аналізу та синтезу туризму, сумісність і інтегративну здатність підприємств туризму.

Сучасне використання програмно-цільового підходу в сфері туризму знайшло відображення в розробці ряду регіональних програм при одночасному наповненні їх новим змістом і вдосконалення методичного забезпечення.

За допомогою програм розвитку туризму визначають всі параметри і складові елементи майбутньої туристської структури, методи та етапи її формування. У розробці регіональних програм доцільно виділити рекреаційно-географічний (характеризуючий туристський потенціал), маркетингово - аналітичний (оцінюючий туристський попит і пропозицію) підходи, економічний (враховуючий вартісні аспекти туристичного продукту); міжгалузевий (оцінюючий фактичний стан і перспективи території об'єкта); інвестиційний (визначаючий структуру фінансування і очікувану ефективність проекту) тощо.

Програмно-цільовий підхід в обґрунтуванні розвитку туризму повинен

використовуватися з опорою на синтезоване поєднання в першу чергу як рекреаційно-географічного, так і маркетингово-аналітичного підходів (комплексний підхід). При цьому представляється доцільним диференціація цілей і розділення функціональних завдань для програм федерального і регіонального рівнів.

Програми національного цільового рівня повинні ставити за мету розробку національних туристських продуктів і просування їх на світовому ринку, тобто увага має бути зосереджена на розвитку в'їзного туризму, його підтримки за допомогою послідовної державної політики, створенні іміджу.

Регіональні цільові програми повинні конкретизувати розвиток сфери туризму з позицій своєї спеціалізації на його окремих видах стосовно в'їзного та внутрішнього туризму з урахуванням можливостей формування турпродуктів по основних складових елементів і контингентам споживачів.

Найважливішими нормативно-правовими документами, що визначають засади планування розвитку туризму в сучасній Україні є Указ Президента України від 10 серпня 1999 р. N 973 «Про основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року», а також «Державна програма розвитку туризму на 2002-2010 роки» (далі - Програма) затверджена Кабінетом Міністрів України від 29 квітня 2002 р. N 583, відповідно до яких формується система планування і прогнозування на всіх етапах управління.

В Програмі розвитку туризму указано, що подальший розвиток туризму гальмується:

- відсутністю цілісної системи державного управління туризмом у регіонах;
- підпорядкованістю закладів туристів, санаторно-курортних, оздоровчих та рекреаційних закладів, які надають туристичні послуги, різним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади;
- нечітким визначенням у законодавстві належності підприємств готельного господарства до підприємств, які надають туристичні послуги;
- недосконалістю нормативно-правової бази;
- недостатністю методичної, організаційної, інформаційної та матеріальної підтримки суб'єктів підприємництва туристичної галузі з боку держави;
- повільними темпами зростання обсягів інвестицій у розвиток матеріальної бази туризму;
- відсутністю відповідних об'єктів для розвитку туристичної діяльності в сільській місцевості;
- невідповідністю переважної більшості туристичних закладів міжнародним стандартам;
- тенденцією скорочення кількості підприємств готельного господарства;
- незадовільним стан туристичної, сервісної та інформаційної інфраструктури в зонах автомобільних доріг та міжнародних транспортних коридорів;
- незбалансованістю соціальної та економічної ефективності використання рекреаційних ресурсів та необхідністю їх збереження;
- недосконалістю туристичної інфраструктури, неефективністю використання рекреаційних ресурсів;
- відсутністю інноваційних проектів та наукових досліджень з питань розвитку перспективних видів туризму;
- недосконалістю статистики з питань туризму;
- недостатньою забезпеченістю туристичної галузі висококваліфікованими спеціалістами;
- недостатністю державної підтримки та комплексного підходу до рекламування національного туристичного продукту на внутрішньому та міжнародному ринку туристичних послуг;
- недостатністю рівня розвитку інформаційної інфраструктури; недосконалістю бази даних стосовно об'єктів туристичної сфери.

Практика програмування передбачає ретельне ресурсне обґрунтування можливості вирішення про6лем програмним методом, щоб показники програми були виконані, а завдання реалізовані. Тому Програма покликана стимулювати ефективне використання наявних рекреаційних ресурсів, підвищити рівень міжгалузевого співробітництва, стимулювати розвиток ринкових відносин у туристичній сфері, визначити перспективи подальшого розвитку туризму на основі аналізу його сучасного стану.

Основною метою Програми є створення конкурентоспроможного на міжнародному ринку національного туристичного продукту, здатного максимально задовольнити туристичні потреби населення країни, забезпечення на цій основі комплексного розвитку регіонів за умови збереження екологічної рівноваги та культурної спадщини.

Основними завданнями Програми є:

1. Забезпечення сталого розвитку туристичної галузі та підвищення її частки в макроекономічних показниках.

2. Підвищення рівня життя громадян і створення додаткових робочих місць.
3. Збільшення частки очікуваних доходів від туристичної галузі у державному бюджеті.

4. Підвищення іміджу держави на міжнародному рівні. Програмою визначаються такі напрями розвитку туризму:

- удосконалення системи управління галуззю;
- удосконалення нормативно-правової бази туристичної діяльності;
- зміцнення матеріальної бази туризму;
- розширення міжнародної співпраці у туристичній галузі;
- підвищення якості та розширення асортименту туристичних послуг;
- поліпшення транспортного обслуговування;
- підвищення ефективності використання рекреаційних ресурсів та об'єктів культурної спадщини;
- поліпшення інформаційного та рекламного забезпечення;
- провадження ефективної інноваційної діяльності та створення наукової бази туризму;
- поліпшення кадрового забезпечення.

Однак зазначимо, що нормативно-правові документи, в сфері планування, регулюванню та розвитку туризму, в дуже незначній мірі регламентують вирішення питань стратегічного соціально-економічного планування на рівні регіонів.

Програма розвитку туризму - це комплекс взаємозв’язаних норм, економічних та організаційних заходів, спрямованих на реалізацію конституційних прав громадян і розвиток туристичної галузі. Програми розвитку туризму затверджуються з метою реалізації довгострокових пріоритетів країни в галузі туризму і становлять комплекс взаємозв'язаних правових, економічних та організаційних заходів,спрямованих на реалізацію конституційних прав громадян, розвитоктуристичної галузі. Державні цільові, регіональні та інші програми розвитку туризму повинні передбачати заходи щодо забезпечення безпеки в галузі туризму. Порядок формування, фінансування і реалізації регіональних та місцевих програм розвитку туризму визначається законом.

Програми розвитку туризму в регіоні - це документ, у якому комплексно

відтворюється вся інформація, яка стосується рівня основних показників, що характеризують економічні й соціальні напрямки регіонального розвитку туризму, які необхідно забезпечити показниками за певний період, як правило за рік. Порядок розробки програмних і

прогнозних документів визначено у Законі України «Про державне прогнозування та розроблення, програм економічного і соціального розвитку України» від 20 березня 2000 р. № 1602-ПІ. Відповідно до нього регіональні комплексні програми розробляються для областей, АРК, районів та міст на короткостроковий і середньостроковий період.

Програмні документи економічного і соціального розвитку розробляються на основі комплексного аналізу природних умов і ресурсів, економіко-географічного положення,

демографічної ситуації, стану використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, оцінки досягнутого рівня розвитку економіки і соціальної сфери та з урахуванням впливу зовнішніх політичних, економічних та інших факторів і очікуваних тенденцій зміни впливу факторів у перспективі. Показники регіональних комплексних програм є орієнтиром для розроблення суб'єктами підприємницької діяльності власних прогнозів, планів, бізнес-планів та інших документів.

При розробціі регіональних програм слід дотримуватися принципів цілісності, об'єктивності, науковості, гласності, самостійності, рівності та дотримання

загальнодержавних інтересів. Розробка регіональної комплексної програми передбачає про-ведення робіт у такій послідовності.

1. Попередній етап. На ньому формулюється загальна наукова концепція програми, складаються часткові прогнози, щодо можливості здійснення тих чи інших програмних заходів у намічувані строки. Формуються робочі групи, визначається мета програми.

2. Аналітичний, на якому аналізується соціально-економічна ситуація у регіоні та виявляються проблеми його розвитку. Аналіз ситуації подається за такими позиціями: економіко-географічне положення та природно-ресурсний потенціал, спеціалізація та місце в загальнодержавному поділі праці, загальна характеристика стану економіки; особливості соціально-економічного розвитку в динаміці за останні 10 років; екологічна ситуація на території регіону; політична ситуація; фінансово-бюджетну ситуація; рівень життя населення та його ділова активність.

Основою для розробляння описово-аналітичної частини програми є офіційні дані Держкомстату України, обласних, районних управлінь статистики, інформаційні матеріали анкетувань та соціологічних опитувань, картографічні матеріали тощо.
3. Визначення цілей програми. Цілі економічного і соціального розвитку визначаються, виходячи з загальної довготривалої стратегічної мети розвитку регіону. Кожна з загальних цілей соціальної і економічної політики охоплює ряд компонентів, які можна розглядати як напрями цієї політики в різних сферах. Всі цілі регіонального розвитку утворюють систему цілей регіонального розвитку, яка відображає потреби регіону з точки зору внутрішнього і зовнішнього середовища.

4. Розробка декількох варіантів програми та вибір з них найбільш оптимального. Для розробки декількох варіантів слід розглянути різні альтернативи досягнення поставлених цілей:

- використання різних, але взаємозамінних видів ресурсів (паливо, енергія, сировина, матеріали);
- розподіл навантажень між окремими видами транспорту та ін. Вибір найбільш оптимального варіанта - проводиться шляхом

оцінки ресурсів, що необхідні для виконання програми. Перевага має надаватися тому сценарію, що передбачає досягнення максимальних результатів за мінімального використання ресурсів. Для оцінки повних витрат програми враховують прямі, сполучені, суміжні та зв'язані витрати.

5. Розробка планів конкретних заходів. Система заходів має бути розроблена таким чином, щоб їх запровадження вело до досягнення мети й основних завдань програми. Зміст

заходів має бути максимально деталізовано. Щодо кожного заходу має бути визначено: термін виконання, виконавець (орган виконавчої влади або його підрозділ), обсяги та джерела фінансування. Виконання програми може бути профінансоване як з місцевих бюд-жетів, так і з залученням коштів приватного сектора.

Структура регіональної комплексної програми визначена Кабінетом Міністрів України та затверджена Постановою від 26 квітня 2003 р. № 621. Обов'язковими розділами програми є такі.

1. Аналіз економічного і соціального розвитку за попередній період.

2. Цілі і пріоритети економічного і соціального розвитку у наступному році.
3. Шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери та досягнення поставлених цілей.

4. Фінансові ресурси.

5. Ринкові перетворення.

6. Механізми регулювання.

7. Розвиток реального сектора економіки.

8. Зовнішньоекономічна діяльність.

9. Соціальна сфера.

10. Гуманітарна сфера.

11. Природокористування та безпека життєдіяльності людини.

У постанові визначено перелік додатків програми: 1) основні показники (згідно з установленими Мінекономіки зразками); 2) заходи щодо забезпечення виконання завдань програм економічного і соціального розвитку; 3) перелік державних цільових та регіональних програм, які передбачається фінансувати в наступному році; 4) перелік об'єктів будівництва, які передбачається фінансувати в наступному році за рахунок бюджетних коштів; 5) закупівля продукції (товарів, робіт, послуг) для регіональних потреб.

Реалізація Програми розвитку туризму в регіонах здійснюється на основі

консолідації зусиль у виробничій, науково-технічній, фінансовій, адміністративно-управлінській сферах із залученням науково-технічного та інноваційного потенціалу регіогу, широкого кола промисловців і підприємців та використанням передових науково-інформаційних ресурсів.

Програмою передбачаються етапи її реалізації. На першому етапі (2-5років) розробляються заходи щодо розв'язання структурних проблем у кожному місті та районі області, які мають негативний вплив на конкурентоспроможність і потенціал зростання туризму й рекреації, реалізуються пілотні проекти у сфері укладання угод щодо

регіонального розвитку туризму; розробляються короткострокові та середньострокові

цільові програми, спрямовані на реалізацію Програми розвитку туризму в регіонах; спрямовуються державні інвестиції на розбудову туристичної інфраструктури регіонів; готуються та надаються пропозицій щодо удосконалення нормативно-правової бази для зміцнення фінансово-економічної основи рекреаційно-туристичного комплексу регіону.

На другому етапі (3-5років) передбачається: реалізація регіональних заходів довгострокової перспективи стратегічного значення з коригуванням строків та обсягів фінансування відповідно до виконання прогнозних показників Програми розвитку туризму

регіону; органами місцевого самоврядування впроваджуються дієві заходи щодо зміцнення фінансово-економічної основи територіальних громад; посилюються повноваження та

відповідальність органів місцевого самоврядування за надання туристичних послуг населенню регіону й нерезидентам туристичного ринк; укладаються угоди щодо

регіонального розвитку туризму.

На другому етапі має бути запланованим також проведення моніторингу існуючих інструментів стимулювання регіонального розвитку туризму, результатів туристичної політики на предмет її ефективності та доцільності коригування з метою визначення пріоритетів регіонального розвитку на наступну довгострокову перспективу. Цей період стане підготовчим для розроблення наступної Програми регіонального розвитку туризму. Поряд з цим деталізація термінів виконання задач регіонального розвитку туризму буде узгоджуватись й конкретизуватись при укладанні угод регіонального співробітництва.

Пріоритетними завданнями наукового забезпечення Програми розвитку туризму в регіонах є:

- наукове обґрунтування регіональної інноваційної, промислової, соціальної, кадрової, природоохоронної політики на довгострокову перспективу;
- надання науково-методичної допомоги та науково обгрунтованих рекомендацій з питань інформаційно-аналітичного супроводження діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, налагодження регіональної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників зазначених органів.

<<< назад | зміст | вперед >>>