Алексеева М.А., Ян С.
Университетские чтения ПГУ. 2018. Ч.14. С.141-146.

Механизм обеспечения ответственности туроператоров за неисполнение обязательств по договорам о реализации туристского продукта в Российской Федерации

Целью создания органов управления туристской индустрией - национальных туристских администраций (НТА) - является осуществление политики страны в сфере туризма и регулирование усилий по решению важных для общества задач. Добиваясь намеченных достижений, НТА имеют отношения с законодательными и исполнительными органами власти на центральном и локальном уровнях, с научно-исследовательскими организациями, туристскими ассоциациями, союзами и другими общественными организациями и объединениями. Вместе с тем, НТА являются центральным звеном в разработке и реализации туристских стратегии и тактики. От их деятельности зависит судьба туристской политики страны в целом, именно они задают уровень влияния на другие органы государственного регулирования инициатив в сфере законодательства, социальной, экономической, финансовой и налоговой сфер.

В мировой практике существует множество государственных систем организации регулирования и корректировки всей туристской деятельности. По большому счету, можно выделить три уровня регулирования туризма в рамках государства.

Во-первых, интересным примером может служить ситуация, имевшая место в США, когда в 1997 г. была устранена национальная структура, регулировавшая отрасль туризма. Аргументы были следующими: в стране происходило урезание расходов государственного бюджета, вместе с тем, сильны позиции США на мировом рынке туристской индустрии, а также уверенность в привлекательности страны для зарубежных туристов. Кроме того, на туристском рынке работают сильные частные компании, способные самостоятельно проводить масштабные рекламные акции в интересах всего национального рынка.

Важно отметить, что устранение НТА является серьезным шагом, для которого должны иметь место важные обстоятельства. К их числу отнесем решение, что страна не поддерживает развитие туризма как одной из отраслей своей экономики. Также это может быть уверенность, что участники туристского рынка настолько сильны и «сознательны», что могут урегулировать все вопросы без участия государства.

Вторым уровнем национального регулирования туриндустрии является сильное и авторитетное Министерство в организационной структуре исполнительной власти страны. Этот орган сосредоточивает в своих руках значительный контроль над данной сферой [3, с.96]. Действительно, министерства туризма присутствуют в ряде стран, которые успешно развивают въездной массовый туризм. К их числу относятся такие государства, как Тунис, Египет, Турция, Мексика, Греция и другие.

Деятельность органов прямого управления туризмом в стране может обеспечивать решение стратегических задач для всей экономики. Так, правительства отмеченных стран ежегодно выделяют значительные средства, миллионы долларов, на рекламу и маркетинг. Они реализуют национальное финансирование туриндустрии в целях продвижения отрасли на международном и национальном рынках. Вот, например, в 1999 г. НТА Египта выделила на рекламу своего туристского предложения в одной лишь Италии около 3 млн. долл. Упомянутые государства нельзя отнести к числу особенно богатых, и большие инвестиции в развитие и продвижение туризма говорят о том, что для их экономики отрасль, является одним из главных источников валютных доходов [1].

Третья разновидность уровней регулирования туристской индустрии с участием государства подразумевает, что НТА является частью одного из многоотраслевых министерств с экономическим, спортивным, медицинским, или как сейчас в России, культурным «уклоном». В российском Правительстве НТА представлена Департаментом туризма и региональной политики в составе Министерства культуры. А, например, в Испании политическими задачами в сфере туризма занимается Министерство экономики, в структуре которого работает Государственный секретариат по торговле, туризму и малому бизнесу. Или вот во Франции туристская индустрия регулируется исполнительным органом - Министерством транспорта и общественных работ, в структуре которого есть Управление туризма и Государственный секретариат по вопросам туризма.

По мнению авторов, в стране, где имеется значительный туристский потенциал, и сфера туризма может вносить стратегически важный вклад в экономические показатели государства, управление отраслью и решение вопросов комплексного развития туриндустрии не должно быть поручено министерству, которое занимается в первую очередь одними сферами, и лишь затем проблемами туризма. Так, в рекомендациях Всемирной туристской организации (UNWTO) указывается, что орган государственного управления туризмом должен заниматься только делами туризма, и это важно для обеспечения приоритетности задач данного сектора экономики страны.

В этой связи отметим, что в настоящее время в Правительстве Российской Федерации работает Министерство культуры, в структуре которого находятся следующие департаменты (перечисляем их в том порядке, в котором они представлены на официальном сайте ведомства) [4]:

- Департамент культурного наследия;
- Департамент государственной поддержки искусства и народного творчества:
- Департамент кинематографии;
- Департамент государственной охраны культурного наследия;
- Департамент науки и образования;
- Департамент экономики и финансов;
- Департамент инвестиций и имущества;
- Нормативно-правовой департамент;
- Департамент управления делами;
- Департамент контроля и кадров;
- Департамент туризма и региональной политики;
- Департамент международного сотрудничества.

В разделе отмечается, что Департамент туризма и региональной политики (по сути, центральное звено НТА страны) осуществляет деятельность по следующим направлениям:

- формированию основных направлений и принципов государственной политики в сфере туризма и региональной политики в области развития культуры, определяет формы, методы и механизмы ее реализации;
- разработке предложений по определению приоритетных направлений инновационного развития туристской отрасли, сферы культуры на региональном уровне;
- обеспечению развития национальной системы стандартизации в сфере туризма, разработке национальных стандартов в области туризма и гостиничного хозяйства.

На взгляд, авторов отрасль туризма в таком аспекте управления тесно увязана с реализацией задач сферы культуры, а туризм некорректно называется отраслью в то время, как здесь гораздо более точным является термин «индустрия». Очевидно, что данный подход отражает не просто уровень управления туризмом, но и концептуальный взгляд на его место и роль в экономике страны. Но также можно понять и проблемы финансирования, связанные с наличием большого количества министерств в непростой для страны период.

Мировая практика указывает на целесообразность разделения органов НТА на две ветви. Одна из них, назовем ее «бюрократической», отвечает за глобальные решения: общую координацию туристской деятельности регионов и туристских предприятий, нормативно-правовое обеспечение индустрии, сбор и обработку статистической информации, международное сотрудничество на межгосударственном уровне.

Другая же ветвь, которую определим как «маркетинговую», в основном, представляет собой ведомство, подчиненное НТА, но органом контроля оно не является [8, с.72]. Сфера его деятельности представлена вопросами, имеющими отношение к маркетингу турпродукта на государственном уровне, и направлена на повышение привлекательности страны и ее популярности для туристских посещений на внешних рынках.

Причем первая ветвь получает значительное государственное финансирование, а также кадровое обеспечение, которые зачастую сильно превышают, реально оказываемую государственную поддержку «бюрократической» ветви. Это говорит о том, что немало государственных средств тратится на содержание самого чиновничьего аппарата НТА.

Также можно отметить частые попытки добиться самоокупаемости функционирования «маркетинговых» ведомств за счет коммерциализации рекламно-информационных услуг для субъектов отрасли [2]. А государственное финансирование в таком случае позиционируется как дополняющее.

Очевидно, что вопросы реализации ответственности туроператоров за неисполнение обязательств по договорам о реализации туристского продукта необходимо раскрывать в аспекте рассмотренной системы государственного управления туристской индустрией. Именно под руководством НТА страны формируется концептуальная, а затем и нормативно-правовая база развития туризма.

Так, в 2007 г. в отечественное туристское законодательство были внесены существенные изменения, точнее, изменения, повлекшие кардинальные перемены в правилах функционирования туристских фирм (турагентов и туроператоров), а также в порядок их взаимодействия с туристами при реализации своего (туристского) продукта. Основные изменения закреплены в Федеральном Законе «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»» [6]. Однако по прошествии времени, как показывает практика, стало понятно, что правовое регулирование туристской деятельности по-прежнему нуждается в совершенствовании.

В России основными субъектами туристской индустрии являются туроператорские и турагентские фирмы, которые могут иметь различную форму собственности - частную, государственную, смешанную, а также совместную с иностранным участием.

Современное содержание основного закона в сфере туризма - Федерального Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (от 24.11 1996 г. №132-ФЗ, с изменениями от 2007 г.) обеспечивает защиту прав потребителей туристских услуг посредством обязательного наличия для всех туроператорских предприятий страны финансового фонда (финансового обеспечения), как гаранта возврата денежных средств туристам, если вдруг произошло банкротство или другая ситуация, приведшая к неплатежеспособности фирмы-туроператора, наносящая ущерб туристам, как материального, так и морального характера.

Для данной цели на законодательном уровне сформирован институт Единого Федерального реестра туроператоров, зарегистрированных в Российской Федерации. Для внесения в него и законного осуществления своей деятельности участнику необходимо обеспечить финансовые гарантии туристам [5]. Сделать это можно следующими способами (по выбору самого туроператора) [7]:

- посредством страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором обязательств по договору с туристами;
- с помощью банковской гарантии исполнения обязательств по договору турфирмы с туристами.

Очевидно, что размер финансового обеспечения фирмы-туроператора должен быть достаточным для полного финансирования возможных нарушений прав туристов, допущенных туроператором, но при этом важна соразмерность финансового обеспечения тому объему туристских услуг, которые реализует фирма. Также в законодательстве закреплено положение о том, что размер финансового обеспечения находится в зависимости от применяемой данным туроператором системы налогообложения, а также от величины основного дохода от продажи своего продукта. Таким образом, получается, что величина финансового фонда по гарантиям туроператора зависит от масштабов его хозяйственной деятельности, а следовательно, финансовая отчетность фирмы должна быть как можно более открытой.

Таким образом, понятно, откуда должны поступать средства для компенсации возможного ущерба туристам от туроператорской фирмы. Основанием для такого возмещения потерь материального и морального характера является факт нарушения прав туристов, который может быть установлен по взаимному согласию сторон или в судебной инстанции при нарушении условий договора о реализации турпродукта туристу.

Данный факт определяется посредством выявления ущерба для туриста или заказчика тура (отдельных туристских услуг), когда он в существенном объеме лишается тех благ, на которые имел право рассчитывать при заключении договора о покупке услуг турфирмы. Это могут быть такие потери, как, например, непредоставление транспортных услуг или услуг по размещению в отеле. Сюда также относятся существенные недостатки турпродукта, такие как нарушение требований к качеству или безопасности предоставляемых услуг, скажем, плохо работающий кондиционер в гостиничном номере или его отсутствие при заявленном комфорте. Возможно, непроведение экскурсии и т.п.

Авторы считают, что существенным недостатком механизма обеспечения ответственности туроператоров за неисполнение обязательств по договорам о реализации туристского продукта является возможность ухода туристских фирм от ответственности перед туристом или заказчиком турпродукта, что нередко имеет место в практике российского туризма, когда туроператоры оказываются банкротами, а профессиональное сообщество и правоохранительные органы не могут привлечь их к ответственности из-за отсутствия своевременного реального мониторинга состояния финансов и общей предпринимательской дисциплины турфирм. Такое положение дел необходимо корректировать на законодательном и отраслевом уровнях.

Библиографический список

1. Алексеева М.А., Белезная В.А. Развитие форм маркетинга и рекламы современного туристского предприятия // Материалы научно-методических чтений ПГУ. Пятигорск, 2017. С.96-101.
2. Бурняшева Л.А., Гончарова Е.Н., Лифенко А.А. Роль брендинга в формировании туристской привлекательности региона // Теоретические и практические аспекты развития научной мысли в современном мире. Уфа: «Омега-Сайнс», 2015. С.298-300.
3. Гукепшокова М.А., Бурняшева Л.А., Гончарова Е.Н. Система управления взаимоотношениями с клиентами (CRM) как фактор успешного функционирования гостиничного предприятия // Инновационные процессы в научной среде. Уфа: «Омега-Сайнс», 2016. С.95-97.
4. Министерство культуры РФ. Официальный сайт. URL: https://culture.gov.ru/.
5. Муталиева А.А. Гражданско-правовая характеристика договора о реализации туристского продукта // Евразийская адвокатура. 2016. №6(25). С.122-124.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»: Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. №12-ФЗ. // Парламентская газета. 2007. №20. Ст.17.1.
7. Тихомирова А.В. Отдельные проблемы обеспечения ответственности туроператоров и турагентов в Российской Федерации // Вестник ОмГУ. 2013. №1(67). С.261-264
8. Хачетлева Ф.А., Мешвез С.К. Модели управления сферой туризма // Новые технологии. 2016. №4. С.69-74.